Novos atores para o desenvolvimento sustentável: as instituições financeiras

29 August 2008

O papel das instituições financeiras na promoção do desenvolvimento sustentável ganhou fôlego, ao longo dos anos, com práticas de algumas instituições multilaterais, lideradas pelo Grupo do Banco Mundial. Hoje, novos atores internacionais e de promoção de políticas domésticas assumem um importância crescente nesse contexto. O artigo apresenta esse histórico internacional a fim de contribuir para a compreensão dos novos instrumentos de promoção da proteção do meio-ambiente.
 
Uma resolução recentemente adotada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN)[i] condiciona o acesso a financiamentos à comprovação da regularidade ambiental de propriedades rurais situadas na Amazônia Legal. Alvo de críticas e elogios, tal normativa é o exemplo perfeito da prática mundialmente adotada de vincular desenvolvimento sustentável a mecanismos financeiros, o que, sob determinado aspecto, transforma as instituições financeiras envolvidas em agentes de promoção do desenvolvimento sustentável. A idéia também coincide com um dos eixos do atual Plano Amazônia Sustentável, que vislumbra na criação de um novo padrão regional de financiamento “um poderoso instrumento de ordenamento e de promoção da sustentabilidade ambiental”[ii].
 
A associação entre financiamento e proteção ambiental não é, portanto, uma criação brasileira. Há décadas, os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs) vêm tratando do dilema da necessidade de conciliação entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental e o termo “desenvolvimento sustentável” é visto como um novo paradigma, que sintetiza preocupações econômicas, ambientais e sociais.
 
Convencidos da necessidade de incluir tais preocupações em suas linhas de atuação, os BMDs enfrentaram, inicialmente, um problema de caráter legal: não há menção explícita ao desenvolvimento sustentável em seus textos constitutivos como um valor a ser perseguido. Mais do que isso, esses documentos geralmente proíbem a interferência em “assuntos políticos” internos dos Estados, impondo que as decisões destas entidades sejam exclusivamente guiadas por considerações de cunho econômico. Mesmo diante da dúvida quanto à legalidade de suas ações, na prática, a maioria dos BMDs começaram a integrar considerações de desenvolvimento sustentável em seus processos decisório e em suas atividades de empréstimo a países em desenvolvimento (PEDs), sobretudo nos anos que se seguiram à Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ECO-92). Isso pode ter ocorrido tanto pela adaptação dos bancos às novas necessidades de seus membros, quanto pelas pressões exercidas pelas mudanças de políticas públicas internacionais.
 
A dúvida inicial foi, aos poucos, sendo desfeita diante da crescente visibilidade das implicações normativas do desenvolvimento sustentável. A ampla aceitação do conceito exerceu forte influência na interpretação dos bancos acerca do que viriam a constituir “atividades políticas”. A internacionalização de algumas decisões relativas ao meio-ambiente tornou-se menos propícia a ensejar críticas de violação de “assuntos políticos internos”, até mesmo porque o conceito evolui, modificando-se ao longo dos anos. Além disso, os próprios PEDs não mais podem demonstrar desprezo por considerações sócio-ambientais, uma vez que estão legalmente comprometidos a adotar uma conduta pró-ativa na concretização do desenvolvimento sustentável, como apresentado em mais detalhe a seguir. Formou-se, assim, um consenso na comunidade bancária internacional, no sentido de que os bancos estão autorizados a levar em consideração fatores não-econômicos na concessão de empréstimos, na medida em que se considere que tais fatores apresentam ramificações econômicas diretas.
 
Desenvolvimento sustentável e os BMDs
 
No que tange ao desenvolvimento sustentável, especificamente, entendeu-se que os BMDs têm mais do que uma faculdade, mas uma verdadeira obrigação de promovê-lo em suas atividades. A origem de tal obrigação pode ser depreendida de diversos fatores. Em primeiro lugar, deve-se considerar que os BMDs são organizações internacionais e, como tal, são dotados de direitos e obrigações. Quanto aos tratados ambientais multilaterais, ainda que os BMDs não lhes sejam partes por não estarem, em princípio, a eles vinculados, todos os BMDs determinam seu cumprimento quando é parte o Estado tomador de empréstimos. Isto ocorre porque tais instituições foram dotadas de um papel amplo e universalmente reconhecido na promoção do desenvolvimento sustentável, um mandato que traz a responsabilidade de promover ativamente os objetivos dos conceitos normativos internacionais pertinentes à matéria.
 
Tal responsabilidade é demonstrada em documentos como a Declaração de Estocolmo de 1972[iii], que confere às organizações internacionais “um papel coordenado, eficiente e dinâmico na proteção do meio ambiente”; ou então a resolução da Assembléia-Geral das Nações Unidas, que determina que o Banco Mundial e outras instituições internacionais de âmbito financeiro e de ajuda ao desenvolvimento reportem suas atividades à Comissão de Desenvolvimento Sustentável, órgão encarregado de acompanhar a implementação da Agenda 21[iv]. Desde então, a menção às responsabilidades das instituições financeiras internacionais em matéria de desenvolvimento sustentável tornou-se tema comum em instrumentos internacionais de importância. Um exemplo é o Programa para a implementação da Agenda 21, que encoraja os BMDs a “fortalecer seus compromissos de apoio ao investimento em PEDs de uma maneira que promova, a uma só vez, o crescimento econômico, o desenvolvimento social e a proteção ao meio-ambiente”[v].
 
O que estes documentos evidenciam é uma evolução nas expectativas depositadas pela comunidade internacional sobre os BMDs, para que persigam objetivos de desenvolvimento sustentável como parte de suas atividades quotidianas de concessão de empréstimos. São documentos que reconhecem e confirmam o papel central dos BMDs no processo de desenvolvimento sustentável, bem como a mudança universalmente aceita no paradigma do desenvolvimento, de que este necessariamente reflete o modo de funcionamento e os propósitos destas instituições.
 
O desenvolvimento de parâmetros ambientais para a atuação de instituições financeiras foi provavelmente o avanço mais importante da proteção ao meio-ambiente nas últimas décadas. Atualmente, existem parâmetros ambientais e sociais aplicados em praticamente todas as fontes de financiamentos internacionais, como os BMDs, as agências de crédito e de seguro às exportações e até mesmo diversos bancos comerciais privados. Tais instituições estabeleceram seus próprios parâmetros ambientais, frequentemente com referências cruzadas em relação aos parâmetros umas das outras. Nesse sentido, pode-se até mesmo falar em uma harmonização de tais parâmetros, diante da conveniente existência de um parâmetro uniforme e da pressão de grupos interconectados da sociedade civil.
 
O Banco Mundial começou a desenvolver suas políticas de desenvolvimento sustentável como forma de responder às críticas a projetos de infra-estrutura realizados nas décadas de 1970 e 1980. O que ficou evidente nas manifestações contra a construção da represa de Sardar Sadovar, na Índia e o apoio ao programa Polonoroeste, na Amazônia brasileira, por exemplo. Estabeleceram-se, então, parâmetros de ação conhecidos como “políticas de segurança” (safeguard policies), que repousam essencialmente sobre três pontos centrais: (i) a avaliação de impactos ambientais anteriores aos projetos; (ii) o fornecimento de reparação material pelos prejuízos sofridos pelas pessoas afetadas pelos projetos; e (iii) a garantia, a tais pessoas, do direito de questionar a conformidade de medidas adotadas com as diretrizes do banco, perante um órgão com competências investigativas. Foram justamente estas políticas do Banco Mundial as que mais profundamente influenciaram a criação de normas semelhantes nas demais instituições financeiras internacionais – dentre as quais o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
 
Novos atores: as agências de crédito às exportações e bancos privados
 
Além dos BMDs, deve ser mencionada a experiência das agências de crédito às exportações (ACEs). As ACEs são entidades geralmente formadas por capital estatal, que têm como objetivo fornecer empréstimos, garantias e seguros aos investidores de um determinado país, quando em operações no exterior. Tomadas em conjunto, são a maior fonte pública de financiamento em PEDs, tendo o Brasil como um dos principais receptores de seus recursos. Apesar de sua grande importância, poucas ACEs dispunham de políticas ambientais ao final da década de 1990, o que motivou a mobilização de uma grande campanha por sua adoção por parte de entidades da sociedade civil.
 
Tal iniciativa resultou na elaboração de um acordo, no âmbito da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE)[vi], que estabeleceu linhas de ação ambiental uniformes para as ACEs, tomando por base a experiência dos BMDs. Como conseqüência, atualmente todas as ACEs dos países membros da OCDE estão vinculadas a um conjunto de políticas ambientais, muitas vezes similar aos padrões ambientais do Banco Mundial.
 
Após a adoção de normas ambientais pelos BMDs e pelas ACEs, a próxima grande fonte de financiamento a receber regulamentação ambiental foram os bancos comerciais privados. Isso ocorreu em 2003, com a adoção dos “Princípios do Equador”[vii], parâmetros sociais e ambientais diretamente relacionados aos Performance Standards da Corporação Financeira Internacional (CFI, parte do Grupo do Banco Mundial). Seu aspecto principal são as exigências em termos de avaliação de impacto ambiental, segundo as quais os projetos de maior risco deverão demonstrar, por meio de um estudo de impacto ambiental, que estão em conformidade com a legislação ambiental do país que recebe os investimentos, com os Performance Standards da CFI e com adicionais regras sócio-ambientais específicas ao tipo de empreendimento. Tais princípios já foram adotados por 40 dos principais bancos comerciais do mundo[viii], cobrindo mais de 80% da atividade de project finance.
 
Conclusão
 
A mudança no paradigma do desenvolvimento, trazida pela aceitação universal do conceito de desenvolvimento sustentável, trouxe mudanças no funcionamento e nos propósitos das instituições financeiras, transformando-as em aliadas na luta pela proteção ambiental. Os mecanismos de proteção criados por essa mudança provêem ganhos em termos de efetividade na proteção do meio ambiente e do ambiente social envolvido. Isso estimula o condicionamento das instituições financeiras em demonstrar bons resultados também nas esferas social e ambiental, insuficientes os meros benefícios econômicos de seus empréstimos. Neste contexto, observa-se a proliferação de critérios ambientais objetivos, que, para além dos BMDs, têm influenciado até mesmo a atuação voluntária das instituições financeiras privadas. Pode-se inferir, assim que, de obrigação jurídica e moral, a promoção do desenvolvimento sustentável tem sido transformada em verdadeiro imperativo de competitividade nos projetos de financiamento internacional.

[i] Resolução n. 3.545 do Conselho Monetário Nacional. Disponível em: . Acesso em: 23 jun. 08.

[ii] Plano Amazônia Sustentável: cenários propostos para um novo desenvolvimento regional. Disponível em: . Acesso em: 23 jun. 08.

[iii] Declaração de Estocolmo, 16 de junho de 1972, princípio 25, 11 ILM 1416 (1972).

[iv] Res. 47/191, UN GAOR, 47a Sess., Sup. N. 49, Vol. 1, p. 141, para. 23.

[v] Programme for the further implementation of Agenda 21. GA Res. S-19/2, Annex (June 28, 1997), 36 ILM 1639 (1997).

[vi] OECD, Recommendation on Common Approaches on the Environment and Officially Supported Export Credits, OECD Doc C(2003)236, 18 dez. 2003.

[vii] Princípios do Equador. Disponível em: . Acesso em: 23 jun. 08.

[viii] No Brasil, dentre as principais entidades bancárias que participam da iniciativa estão o Banco do Brasil, Bradesco, Itaú e Unibanco.

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