O debate sobre China e economia de mercado: implicações para o Brasil

19 December 2016

O reconhecimento da China como economia de mercado é tema recorrente na agenda bilateral entre o Brasil e o país asiático. Em 2004, os governos dos dois países firmaram o “Memorando de Entendimento sobre Cooperação em Matéria de Comércio e Investimentos”, segundo o qual o Brasil reconheceria o status da China como economia de mercado. No entanto, por se tratar de uma declaração de intenções do governo brasileiro, nunca houve, em termos práticos, o reconhecimento efetivo, pelo Brasil, da China como economia de mercado[1].

 

O tema é de especial interesse da indústria brasileira, já que as exportações originárias do país asiático constituem os principais alvos de medidas antidumping aplicadas pelo Brasil. De um total de 156 medidas em vigor atualmente, 52 delas têm como alvo exportações chinesas – ou 33% do total das medidas aplicadas pelo Brasil[2].

 

O Protocolo de Acessão da China à OMC

 

As negociações para a entrada da China na Organização Mundial do Comércio (OMC) duraram mais de 15 anos e resultaram no Protocolo de Acessão do país à Organização, documento com obrigações a serem cumpridas para que a China estivesse em conformidade com o conjunto de normas da OMC.

 

O Artigo 15 do Protocolo é o ponto central da discussão atual. Basicamente, as regras do Artigo permitem que o país aplicador de uma medida antidumping não utilize os preços e custos chineses no cálculo do valor normal, por não haver condições de mercado naquele país, substituindo as referências de preços e custos domésticos chineses por aqueles vigentes em um país substituto considerado como economia de mercado. A aplicação dessa metodologia tem como objetivo corrigir distorções criadas pela interferência do Estado na economia chinesa, o que se reflete nos preços e custos internos daquele país.

 

No entanto, o Artigo 15, em sua alínea d, determina que, a partir de 11 de dezembro de 2016, deixará de ter vigência a alínea a.ii mantendo-se em vigor, por outro lado, as demais disposições do Artigo – dentre elas, as constantes da alínea a.i.

 

Diante da perda de vigência de parte do Artigo 15, decorrem dois entendimentos contrastantes: i) o da China, que entende que passaria a deter, de forma automática, o status de economia de mercado; e ii) o de outros membros da OMC, como Estados Unidos e União Europeia (UE), que entendem que o Artigo 15 ainda autorizará o uso de um método alternativo em investigações antidumping.

 

Inversão do ônus da prova: a interpretação mais razoável

 

Na visão do setor industrial brasileiro, constante de estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI)[3], publicado em 2013, existem argumentos jurídicos sólidos para defender que o Protocolo de Acessão da China à OMC não implica a obrigação de reconhecer o país como economia de mercado.

 

Em outras palavras, após 15 anos da acessão da China à OMC, será possível continuar a aplicar metodologias que autorizam a utilização de referência alternativa aos preços e custos chineses para determinar o valor normal em investigações antidumping contra as exportações originárias daquele país.

 

De acordo com essa interpretação, o fim da vigência do Artigo 15.a.ii tem como reflexo apenas a inversão do ônus da prova na demonstração da inexistência de condições de mercado na China. Nesse sentido, a mudança principal seria, tão somente, procedimental.

 

Além de refletir uma intepretação jurídica apropriada, essa posição é coerente com o fato de que ainda persistem distorções na economia chinesa, ligadas à influência do Estado sobre a economia, como no sistema de crédito ou no controle direto ou indireto dos preços de insumos.

 

Na prática, como essa mudança pode ocorrer no Brasil?

 

Com base no Artigo 15, antes da perda de vigência da alínea a.ii, o Departamento de Defesa Comercial (DECOM) partia do princípio de que não existiam condições de economia de mercado na China. Assim, em todas as investigações contra aquele país, o DECOM utilizava-se, automaticamente, de metodologias alternativas, sem necessidade de demonstrar que não há, na China (ou em algum setor específico), condições de mercado.

 

Com a inversão do ônus da prova a partir de 11 de dezembro de 2016, o peticionário brasileiro ou a autoridade investigadora do Brasil passaria a ter que demonstrar a inexistência de condições de economia de mercado na China, ao invés de presumir esse fato, para que continuem a ser adotadas metodologias alternativas quanto aos preços e custos utilizados em investigações antidumping.

 

Nesse contexto, é importante destacar os seis critérios – não exaustivos – estabelecidos pela Circular da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) No. 59, de 2001, para a avaliação da existência de codições de economia de mercado para fins de condução de investigações de defesa comercial.

 

Tais critérios são: i) grau de controle governamental sobre as empresas ou sobre os meios de produção; ii) nível de controle estatal sobre a alocação de recursos, sobre preços e decisões de produção de empresas; iii) legislação aplicável em matéria de propriedade, investimento, tributação e falência; iv) grau em que os salários são determinados livremente em negociações entre empregadores e empregados; v) grau em que persistem distorções herdadas do sistema de economia centralizada relativas a, entre outros aspectos, amortização dos ativos, outras deduções do ativo, trocas diretas de bens e pagamentos sob a forma de compensação de dívidas; e vi) nível de interferência estatal sobre operações de câmbio.

 

Perspectivas nos Estados Unidos e na UE

 

Nos Estados Unidos, não há sinais de que haverá mudanças nas práticas de investigações antidumping, dado o entendimento de que o Protocolo de Acessão da China à OMC não impõe o reconhecimento do país como economia de mercado.

 

Mudanças normativas recentes possibilitaram a utilização de metodologia para cálculo do valor normal nas situações em que forem verificadas "condições particulares de mercado", permitindo o uso de preços e custos substitutos com base em referências internacionais.

 

Na UE, a legislação atualmente em vigor prevê a possiblidade de que, em "condições particulares de mercado”, seja utilizado o valor normal construído. Assim como nos Estados Unidos, a UE estabelece que, nesses casos, também podem ser utilizadas referências de preços e custos também de terceiros mercados – o que não está previsto no Acordo Antidumping da OMC.

 

O Parlamento Europeu exigiu, em maio de 2016, a apresentação, por parte da Comissão Europeia (CE), de proposta de alteração nas regras atualmente vigentes no sentido de adequá-las ao Artigo 15 do Protocolo de Acessão da China sem que, no entanto, haja o reconhecimento do país asiático como economia de mercado.

 

Em novembro de 2016, após consulta pública, a CE apresentou proposta[4] para abolir a atual lista de países que não são considerados como economias de mercado – que inclui a China – e contra os quais é utilizado um terceiro país de economia de mercado como referência de preços e custos na determinação do valor normal.

 

Com a abolição da lista, passaria a ser adotada uma metodologia "neutra", aplicável a todos os países, nos casos em que for identificada uma "situação particular de mercado" em decorrência de "distorções significativas"[5] que decorram de interferências do Estado na economia.

 

Além disso, serão publicados relatórios sobre distorções específicas em países ou setores determinados, que poderiam servir de base para a apresentação de pedidos de investigação antidumping – o que reduziria as dificuldades do peticionário quanto à assunção do ônus da prova[6].

 

Destaca-se, no entanto, os limites do uso do método "condições particulares de mercado" evidentes no revés sofrido pela UE no contencioso “Medidas Antidumping sobre o Biodiesel da Argentina” (DS473)[7].

 

Recomendações para o Brasil

           

Como exposto, é possível concluir que o Artigo 15 do Protocolo não traz a obrigação quanto ao reconhecimento da China como economia de mercado pelos demais membros da OMC a partir de 11 de dezembro de 2016. Por outro lado, reconhece-se que haverá necessidade de mudanças nos procedimentos, com a inversão do ônus da prova para o peticionário da investigação ou do país que pretende adotar a medida.

 

Nesse contexto, é essencial que se estabeleçam regras claras, por parte do governo brasileiro, de como será apurada a existência ou não de condições de economia de mercado para a China, determinado setor ou indústria específica.

 

Nesse sentido, a proposta da CE que prevê a elaboração de relatórios, pela própria Comissão, quanto às condições ou não de mercado de países e setores específicos, poderia servir de referência às autoridades brasileiras nos procedimentos a serem seguidos a partir de 2017 nas investigações antidumping[8].

   

Além disso, a reforma no Decreto de Medidas Compensatórias (Decreto No. 1751, de 1995) do país se torna ainda mais relevante, considerando-se a possibilidade de utilização dessa ferramenta de defesa comercial como alternativa (ou reforço) para proteção contra importações desleais, ainda que essas medidas possam gerar níveis menores de proteção se comparadas ao antidumping.

 

Por fim, diante da abertura de consultas da China aos Estados Unidos e à UE no âmbito da OMC, no último dia 12 de dezembro[9], é essencial que o Brasil acompanhe o provável contencioso como terceira parte, já que o painel deve estabelecer os limites em relação à aplicação de metodologias alternativas em investigações antidumping.

 

* Fabrizio Sardelli Panzini é especialista da Unidade de Negociações Internacionais da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e um dos coordenadores do livro Políticas Industriais e Comerciais da China sob a Perspectiva das Regras da OMC.

** Eduardo Freitas Alvim é especialista da Unidade de Negociações Internacionais da CNI e um dos coordenadores do livro Políticas Industriais e Comerciais da China sob a Perspectiva das Regras da OMC.




[1] A fim de ilustrar o fato de que o Memorando de Entendimento de 2004 não é autoaplicável, destaca-se a manutenção do tema na agenda bilateral entre os dois países. Em abril de 2010, durante a visita do presidente Hu Jintao ao Brasil, foi assinado o "Plano de Ação Conjunta entre o Governo da República Federativa do Brasil e Governo da República Popular da China 2010-2014". Já em abril de 2011, durante viagem oficial da presidente Dilma Roussef à China, houve a assinatura do "Comunicado Conjunto entre a República Federativa do Brasil e a República Popular da China". O tema foi novamente tratado na "Ata Final da Segunda Sessão Plenária da Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação” (COSBAN), assinada em Brasília, em 13 de fevereiro de 2012. Finalmente, em 2015, foi assinado o "Plano de Ação Conjunta entre o Governo da República Federativa do Brasil e a República Popular da China 2015-2021".

[2] Relatório DECOM, disponível em: <http://bit.ly/2hxkZrZ>.

[4] A proposta está disponível em: <http://bit.ly/2gCoMTc>.

[5] De acordo com a proposta da CE, esses são os critérios a serem analisados para determinar se existem "distorções significativas": i) o grau da presença no mercado de empresas controladas ou influenciadas pelo Estado; ii) interferência do Estado na formação de preços e custos das empresas; iii) políticas públicas que discriminem em favor da indústria nacional ou que de outro modo interfiram nas forças do mercado; e iv) acesso a financiamento por instituições que implementem políticas públicas.

[7] Nessa disputa, tanto o Painel quanto o Órgão de Apelação do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC decidiram pelo descumprimento, no caso, da metodologia aplicada pela UE nas investigações antidumping contra as exportações argentinas de biodiesel. Em que pese o fato de que as mencionadas decisões não tenham afastado a possibilidade de utilização de metodologia alternativa para a determinação do valor normal por meio da construção de preço, os custos de produção na Argentina – ainda que distorcidos por alguma intervenção estatal – deveriam ter utilizado os custos de aquisição da soja na Argentina como referência.

[8] Essa medida se torna ainda mais relevante nos casos de indústrias fragmentadas, que naturalmente dispondo de menos recursos do que os demais setores, já assumem ônus considerável quanto aos recursos necessários para a abertura e acompanhamento de investigações antidumping.

[9] A esse respeito, ver: <http://bit.ly/2h26Z8R>.

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