O papel da política comercial no programa de desenvolvimento global pós-2015

17 May 2014

Em 2015, termina o prazo estabelecido para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). Por isso, a Organização das Nações Unidas (ONU) tem buscado definir um programa de desenvolvimento global pós-2015. Espera-se que o resultado final determine o rumo dos trabalhos em matéria de desenvolvimento internacional nos próximos 15 anos.

 

Reconhecendo a interdependência que caracteriza a maioria dos desafios ao desenvolvimento, os membros da ONU decidiram que o programa pós-2015, que inclui um conjunto de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), integre e equilibre preocupações ambientais, econômicas e sociais. Decidiu-se, ainda, que os ODS constituem um programa para a ação universal, envolvendo objetivos globais relevantes para todos os países, amparados por metas nacionais. Esse processo tem contado com uma considerável pressão exercida por países, agências da ONU e organizações não governamentais para a inclusão de suas preocupações mais prioritárias. Tal agenda inclui desde temas clássicos, como saúde e fome, até novas questões, como assentamentos urbanos, paz, segurança e trabalho decente.

 

Tendo em vista o debate existente em Genebra, onde as consequências das políticas comerciais para o meio ambiente, crescimento econômico e desenvolvimento humano são tratadas diariamente, é surpreendente a limitada influência da política comercial no debate pós-2015 para os ODMs. A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), por exemplo, refere-se ao comércio como “a forma mais confiável e produtiva de integração econômica mundial e de apoio aos esforços dos países mais pobres a serem menos dependentes de ajuda”[i].

 

O comércio não só conecta, como também molda economias, comunidades e o meio ambiente. Mais especificamente, o intercâmbio de bens e serviços impulsiona mudanças nas estruturas de emprego e produção, nos padrões de relacionamento entre indivíduos e de uso dos recursos naturais. Nesse sentido, a política comercial é um elemento central na busca de um equilíbrio entre proteção ambiental, crescimento econômico e desenvolvimento humano. Por ser tratar de um conjunto prioritário de ações para praticamente todos os governos, esta é também uma ferramenta de ação universal.

 

Os relatórios produzidos pela equipe de trabalho das agências da ONU para apoiar a criação dos ODS fazem uma breve alusão ao papel do comércio como facilitador do crescimento e como uma ferramenta para difusão tecnológica. Da mesma forma, as reuniões do Grupo de Trabalho Aberto da ONU, encarregado de desenvolver os ODS, abordaram uma série de questões relacionadas ao comércio, como subsídios agrícolas e subsídios prejudiciais ao meio ambiente. Porém, até o momento, foi limitada a busca por uma síntese capaz de englobar todas essas questões e responder a uma pergunta mais ampla: qual deve ser o papel do comércio e da política comercial no programa de desenvolvimento pós-2015?

 

ODM 8, a criança problemática

 

O marco dos ODM consiste em oito objetivos principais acordados por todos os países e pelas principais instituições dedicadas ao tema do desenvolvimento. A política comercial foi incluída no ODM 8: fomentar uma associação mundial para o desenvolvimento.

 

Junto com as metas em matéria de assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) e da sustentabilidade da dívida, as metas 8A e 8B pedem o estabelecimento de um sistema financeiro baseado em normas, previsível e não discriminatório, capaz de atender às necessidades especiais dos países de menor desenvolvimento relativo (PMDR).

 

As metas relacionadas ao comércio foram acompanhadas de indicadores para medir o acesso dos países em desenvolvimento (PEDs) ao mercado dos países desenvolvidos (PDs), os subsídios agrícolas praticados pelos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) e a proporção da ajuda internacional para o desenvolvimento destinada a fomentar a capacidade comercial.

 

Diversos pontos de vista apontam problemas no ODM 8. Muitos consideram-no uma ideia de “última hora” no processo de negociação. Em outras palavras, apesar da capacidade dos delegados em identificar a relevância das questões econômicas discutidas no objetivo, a falta de tempo ou de preparo impediu o tratamento adequado do problema.

 

As metas previstas nos ODM 8 são também menos específicas e mensuráveis em comparação aos demais objetivos. O objetivo 8A, por exemplo, estabelece de forma vaga a necessidade de uma ação multilateral, repartindo responsabilidades entre todos. De maneira similar, o objetivo 8B não estabelece uma medida objetiva para potenciais conquistas, limitando-se a estipular que as necessidades dos PMDRs devem ser abordadas. Não por acaso, as avaliações sobre o cumprimento do ODM 8 são muito diversas.

 

Finalmente, é limitada a relação entre os outros sete objetivos e o oitavo: os delegados parecem ter partido do pressuposto de que a AOD, a isenção de dívidas e as preferências comerciais ajudariam os PEDs a alcançar os sete primeiros objetivos. Talvez por isso, vários PEDs solicitaram que os ODS viessem acompanhados de medidas de implementação.

 

Tais meios poderiam incluir a AOD tradicional de PDs aos PEDs, a ajuda Sul-Sul ou o financiamento interno. Um dos desafios fundamentais para o processo de ODS será identificar não apenas quais deveriam ser os objetivos de desenvolvimento para o mundo, como também quem financiará o trabalho e como estes serão alcançados.

 

ODS, as novas crianças do bairro

 

O processo de criação dos ODS oferece uma oportunidade para rediscutir a estrutura dos ODM. Conforme mencionado anteriormente, os ODS buscam a consolidação de um enfoque integrado para a promoção do desenvolvimento humano, crescimento econômico, proteção do meio ambiente, paz e segurança.

 

As partes interessadas propuseram diversos enfoques para a construção desse marco integrado. A Colômbia defende um enfoque ascendente, em que primeiro seriam identificadas as metas críticas em uma série de áreas para que, depois, estas sejam agrupadas em torno de objetivos mais amplos.

 

Por sua vez, o Pacto Mundial da ONU, iniciativa política destinada a aumentar o envolvimento das empresas no desenvolvimento, apresentou um documento que agrupa temas em assuntos gerais. A tríade de recursos, por exemplo, emparelha alimentação e agricultura, água e saneamento, energia e clima, estabelecendo objetivos que levam em consideração as sinergias entre cada questão (Figura 1).

  

O Grupo de Alto Nível de Personalidades Eminentes da ONU, convocado pelo secretário-geral da Organização para aconselhar sobre o programa pós-2015, sugeriu um conjunto de 12 objetivos em temas específicos. Esses objetivos são fundamentados por 54 metas claras e mensuráveis, várias das quais abordam dimensões múltiplas do desenvolvimento. O rascunho elaborado pelo grupo, intitulado Garantir a segurança alimentar e a nutrição adequada, por exemplo, inclui objetivos de desenvolvimento humano para a fome e a desnutrição crônica, uma meta econômica para a produtividade agrícola e um objetivo ambiental para a manutenção dos estoques de pesca.

 

A tarefa de elaborar o primeiro rascunho do marco dos ODS foi encomendada ao Grupo de Trabalho Aberto sobre os ODS da Assembleia Geral da ONU. Composto por 30 vagas, muitas das quais compartilhadas por vários membros, este Grupo de Trabalho conta com a participação de cerca de 70 países. Outros Estados ou partes interessadas da sociedade civil também contribuem com o trabalho do grupo, por meio da apresentação de declarações e documentos.

 

Desde o princípio de 2013, reuniões regulares são usadas para discutir questões, opções e posições dos membros sobre uma série de aspectos relacionados ao desenvolvimento sustentável. A expectativa é de que o Grupo de Trabalho envie um documento à Assembleia Geral da ONU em setembro de 2014, e de que esse documento seja unido a muitos outros relatórios, elaborados por grupos de trabalho dedicados a diferentes aspectos do programa de desenvolvimento pós-2015. A questão central do financiamento ao desenvolvimento sustentável, por exemplo, está sendo debatida por um comitê intergovernamental de especialistas sobre o financiamento para o desenvolvimento sustentável.

 

A Assembleia Geral avaliará todas as contribuições a fim de elaborar um programa definitivo de desenvolvimento pós-2015. Pairam dúvidas sobre como tamanha diversidade será sintetizada em um único programa coerente. Tampouco há clareza sobre a possibilidade de reabertura das negociações com base no rascunho preparado pelo Grupo de Trabalho Aberto. Por outro lado, a ampla representatividade do grupo permite a suposição de que o documento terá certo peso para o futuro. Em resumo, os próximos meses de negociação serão uma oportunidade importante para dar forma ao núcleo do programa pós-2015.

A política comercial e o meio ambiente nos ODS

 

A política comercial pode desempenhar uma série de funções no marco dos ODS. A opção mais simples seria similar ao papel que desempenhou nos ODM: facilitar o crescimento econômico, principalmente por meio da melhora do acesso a mercados para as exportações dos PEDs. Para tanto, seria necessário renovar os objetivos e metas do ODM 8, aumentar a ajuda para o comércio, reduzir as barreiras tarifárias, reduzir os subsídios agrícolas dos PDs e melhorar gradualmente o sistema de comércio baseado em normas.

 

Ademais, esse enfoque poderia ser atualizado com metas mais específicas em matéria de acesso a mercado. Aos países, caberia estabelecer objetivos nacionais, para que o total ou uma porcentagem específica das exportações dos PMDRs esteja livre de barreiras tarifárias.

 

Essa variação ofereceria três vantagens importantes. Em primeiro lugar, seria facilitada uma política comercial baseada no acesso a um mercado mais universal, o que refletiria a importância do comércio Sul-Sul e o crescimento dos grandes mercados dos PEDs. Uma segunda potencialidade estaria em uma melhor prestação de contas, dada a maior capacidade de mensuração. Finalmente, os países seriam capazes de estabelecer objetivos alinhados com suas circunstâncias nacionais.

 

Embora essa atualização constitua uma melhora no ODM 8, a natureza integradora dos ODS oferece uma oportunidade de utilização da contribuição mais ampla da política relacionada com o comércio na consecução dos ODS. Em um enfoque mais integrado, as metas ou indicadores relacionados com o comércio poderão ser incluídos sempre que contribuírem para a consecução de um resultado ambiental ou de desenvolvimento humano.

 

O objetivo seria identificar as áreas específicas em que a reforma da política comercial, caso empreendida de forma gradual e cuidadosa, poderia contribuir para avanços em direção aos ODS. Tal enfoque refletiria o fato de que a política comercial é uma ferramenta universal e ajudaria os países a incorporá-la aos marcos normativos internos que sejam pertinentes. Já existem alguns sinais de que essa perspectiva está angariando apoio no debate sobre os ODS. O relatório do secretário-geral à Assembleia Geral da ONU sobre os ODM e o programa de desenvolvimento pós-2015, intitulado Uma vida digna para todos[ii], coloca o comércio, juntamente com o emprego decente, como um componente essencial do crescimento inclusivo e sustentável. Da mesma forma, vários países do Grupo de Trabalho Aberto enfatizaram a importância da redução dos subsídios agrícolas nos PDs, no contexto da melhora da segurança alimentar e da erradicação da fome.

 

Outros defendem a redução dos subsídios prejudiciais ao meio ambiente. O rascunho do projeto do Grupo de Alto Nível, por exemplo, estipula o objetivo de garantir a energia sustentável, incluindo uma meta para a eliminação gradual dos subsídios aos combustíveis fósseis ineficientes que estimulam o consumo excessivo. Tal posição reflete o fato de que um melhor acesso à energia renovável depende não apenas de seu preço, como também do custo dos combustíveis fósseis com os quais compete.

 

Além dos subsídios agrícolas e dos combustíveis fósseis, a reforma para reduzir os subsídios à pesca poderiam ajudar a reduzir a pressão sobre a população de peixes, ajudando a restaurar a capacidade produtiva de uma fonte potencial de segurança alimentar e nutrição. É provável que a demanda por esse alimento aumente entre 20% e 30% até 2030. No entanto, apenas 12,7% da população mundial de peixes tem margem para uma expansão na captura[iii].

 

Os países favoráveis a uma reforma dos subsídios considerados prejudiciais para o meio ambiente sublinham a relação entre essa medida e outros objetivos. O argumento é de que tal decisão levaria a um redirecionamento de recursos para subsídios e investimentos em infraestrutura e padrões de produção sustentáveis. Os fundos também poderiam ser usados para AOD, caso apropriado. Dessa forma, seria possível que os membros da ONU considerassem uma relação mais ampla entre a ajuda para o comércio e o meio ambiente na estrutura integrada dos ODS.

 

A meta 8.9 refere-se à proporção da AOD destinada a fomentar a capacidade comercial. A atividade econômica é determinada pelas mudanças nos padrões do clima; por isso, os objetivos de apoiar a capacidade exportadora e a adaptação à mudança climática estão cada vez mais relacionados. Por exemplo, um estudo produzido pelo International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) analisa como adaptações às variações induzidas pela mudança climática nas condições de cultivo agrícola poderiam ser apoiadas pelo financiamento ligado ao comércio[iv]. Este e outros aspectos complementares entre os diferentes meios de aplicação ajudariam a lidar com os objetivos de caráter ambiental, econômico e social de uma maneira mais coerente.

 

Após um ano de discussões, os presidentes do Grupo de Trabalho Aberto publicaram, em 21 de fevereiro de 2014, uma lista de 19 áreas centrais a considerar. Entre os temas e metas mencionados, está o papel de um sistema de comércio baseado em regras abertas, a fim de fomentar o crescimento sustentável como um meio de implementação. Mais especificamente, são incluídas referências para que subsídios considerados superficiais sejam abordados. Também estão presentes ideias que resgatam a necessidade de um espaço político de apoio ao desenvolvimento industrial e de promoção a novas indústrias. Este documento, ademais, destaca a conexão entre cada uma das áreas centrais[v].

 

O comércio como um facilitador nos ODS

 

O programa de desenvolvimento pós-2015 não imporá obrigações aos Estados membros da ONU. Em outras palavras, nenhum país será juridicamente obrigado a aplicar as metas acordadas. Caso sejam semelhantes aos ODM, os ODS e o programa de desenvolvimento pós-2015 exercerão influência limitada, centrando a atenção política em áreas consideradas prioritárias e atuando como um condutor dos fluxos de financiamento.

 

O desenho integrado e a aplicação universal dos ODS constituem uma oportunidade real para fazer com que as políticas de desenvolvimento, meio ambiente e economia sejam mais coerentes e alinhadas com os objetivos na área comercial. As ideias relacionadas ao comércio já fazem parte do debate em Nova York, mas ainda há espaço para a definição de um papel coerente, construtivo e transversal da política comercial no novo programa de desenvolvimento sustentável.

 

* Alice Tipping é consultora sênior do Programa de Meio Ambiente e Recursos Naturais do ICTSD.


[i] Ver: UNCTAD. Trade and development and the global partnership beyond 2015. Genebra: UNCTAD, 2013. Disponível em: <http://www.un.org/en/development/desa/policy/untaskteam_undf/thinkpieces....

[iii] Relatório publicado em 2012 pela Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO, sigla em inglês), intitulado State of world fisheries and aquaculture, discute o tema. O trabalho, assim como suas versões anteriores, estão disponíveis em: <http://www.fao.org/fishery/sofia/en>.

[v] Reportagem recente publicada pelo ICTSD discute a questão. Disponível em: <http://ictsd.org/i/news/biores/184783/>.

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17 May 2014
À pergunta que dá título ao artigo, o autor responde negativamente. O artigo argumenta que, pela atuação confusa de suas unidades burocráticas, o Brasil tem rompido com um padrão de relações comerciais até então existente.
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17 May 2014
O presente número do Pontes oferece contribuições que nos permitem refletir sobre os rumos da política comercial do país. Mais especificamente, partimos das seguintes perguntas: o Brasil possui uma estratégia definida em suas relações comerciais com o mundo? De que maneira tal estratégia influencia a ação econômica dos agentes baseados no interior de suas fronteiras?
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