Os discursos anticomércio nas eleições presidenciais dos Estados Unidos

18 October 2016

As eleições presidenciais dos Estados Unidos têm sido especialmente importantes para a política comercial, com desdobramentos no sistema de promoção comercial do país e no regime multilateral de comércio. Hillary Clinton e Donald Trump buscam, cada um a seu modo, utilizar a política comercial como forma de legitimação interna de suas plataformas de governo em um país cada vez mais dividido e impaciente.

 

Ambos também tentam colocar o sistema multilateral de comércio “de volta nos trilhos”, por meio de uma série de revisionismos nos acordos já firmados pelos Estados Unidos e mediante o aprofundamento das políticas de enforcement. Com relação a este último ponto, os dois candidatos aparentam preferir a via unilateral, em detrimento de mecanismos multilaterais como o Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio (OMC).

 

Em linhas gerais, o clima é de “caça às bruxas” nas duas campanhas, com destaque especial para o papel da China, entendida como a principal violadora do regime multilateral de comércio. Inserem-se na mesma lógica o já consolidado Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), que poderá ser revisto; e a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), alvo de severas críticas dos dois candidatos.

 

Embora com diferenças metodológicas importantes, Clinton e Trump afirmam que buscarão a centralidade dos Estados Unidos nos processos políticos e econômicos internacionais. Para isso, pretendem usar a política comercial como instrumento de projeção das normas e princípios estadunidenses nos regimes multilaterais e como canal de escoamento de demandas internas de grupos econômicos afetados pela competição externa.

 

As duas candidaturas fazem críticas à postura de Barack Obama em questões comerciais e apontam para a necessidade de alguma revisão. Como a política comercial envolve, necessariamente, outros países e parceiros, a equação será mais complexa uma vez concluído o processo eleitoral nos Estados Unidos. No entanto, a análise dos discursos dos presidenciáveis oferece alguma dimensão das possibilidades internas de sustentação da política comercial como um todo e aponta para possibilidades de inflexões das trajetórias adotadas até aqui.

 

O legado de Obama

 

Cabe ressaltar que tanto Clinton como Trump herdarão diversos compromissos firmados por seu antecessor. O primeiro mandato de Obama foi marcado por uma postura menos ambiciosa, com dificuldades de geração de consensos no Congresso e com baixa capacidade de construção de uma agenda comercial liberalizante.

 

Como resultado dessa combinação, Obama concentrou esforços na geração de empregos e em temas relacionados ao comércio. A difícil conjuntura política e econômica em que o país se encontrava no início de seu primeiro mandato fortaleceu insatisfações quanto aos rumos da política comercial do país, em grande medida por conta da crise do subprime e do desemprego dela decorrente. Havia, portanto, uma “percepção de rejeição do público estadunidense, em especial do eleitorado democrata, à realização de acordos de liberalização comercial”[1], o que contribuiu para o impasse na Rodada Doha.

 

Com o esgotamento da via multilateral, Obama concentrou-se em mecanismos domésticos. Um exemplo disso foi a criação da Iniciativa Nacional de Exportação (2010) e o estabelecimento de um conselho executor dessa iniciativa, chamado de Gabinete Presidencial para a Promoção à Exportação, composto pelo alto escalão do sistema político estadunidense.

 

Outras ações nesse sentido foram o Globalization Adjustment Assistance Act (2009), o Omnibus Trade Act (2010) e o Trade Adjustment Assistance Extension Act (2011). Este último renovou e ampliou a Assistência de Ajuste do Comércio (TAA, sigla em inglês), um dos principais programas de apoio aos setores impactados pelas importações. Com a reforma, a TAA tornou-se mais abrangente, principalmente “pela incorporação dos trabalhadores do setor de serviços, mais flexíveis e com pagamentos maiores”[2].

 

Somado à tradicional defesa da superioridade técnica do livre comércio e à histórica ênfase no déficit comercial por parte de diversos atores políticos daquele país, esse conjunto de forças conjunturais (crise da Rodada Doha, crise financeira, pressão para geração de emprego, entre outros) fez com que a política comercial do governo Obama conferisse ênfase a aspectos como as políticas de enforcement.

 

Entre 2009 e 2015, os Estados Unidos entraram 20 vezes como demandantes junto ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, com alta taxa de sucesso. Em tais iniciativas, a China constituiu o principal alvo (11 casos). Embora esse número não diferencie substancialmente o governo Obama de seu antecessor, um elemento inovador foi a criação do InternationalTradeEnforcementCenter (ITEC) em 2012, uma burocracia especializada no reforço e na aplicação dos direitos comerciais sob a ótica estadunidense e a criação de estratégias de convencimento – quer pela ameaça de retaliação ou pelo diálogo – dos países considerados desleais em termos comerciais. Desde a sua criação, o ITEC reuniu uma equipe voltada a fomentar o respeito às obrigações no âmbito da OMC, além de promover a produção e as exportações dos Estados Unidos.

 

Entre o primeiro e o segundo mandato de Obama, a ambição em termos comerciais parece ter aumentado, rompendo com a postura de baixo perfil e deixando um legado de peso para o próximo presidente. Aqui, destaca-se a intensificação da postura crítica dos Estados Unidos em relação às negociações comerciais multilaterais e a aprovação, em 2015, da Autoridade para Promoção Comercial (TPA, sigla em inglês; também conhecida como “fast track”). Uma das principais dificuldades em avançar na Rodada Doha, segundo o governo estadunidense, foi o papel “intransigente” desempenhado por países em desenvolvimento de médio porte e suas coalizões[3].

 

Nesse contexto de crise do arranjo multilateral, Obama consolidou a estratégia de recuo do nível multilateral e investiu esforços e recursos em outras direções, com destaque para os mega-acordos – o que chamamos de “saídas oceânicas”[4], ou seja, a solução pelo Pacífico, via TPP; e pelo Atlântico, via Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês).

 

Essa estratégia de múltiplas direções não é nova e tem se mostrado historicamente bastante eficiente para o avanço das pautas comerciais dos Estados Unidos. O aparente abandono do nível multilateral e a preferência por negociações em fóruns menores contribuem para o avanço das pautas estadunidenses, além de ser uma forma de pressão sobre o sistema multilateral a abandonar seu imobilismo.

 

Uma nova política comercial?

 

Em linhas gerais, as “saídas oceânicas” constituirão o principal legado ao próximo presidente dos Estados Unidos e têm concentrado boa parte da atenção dos candidatos. Essa questão gera um desconforto especial para a campanha de Hillary Clinton. Isso porque, ainda enquanto secretária de Estado no governo Obama, Clinton se tornou uma importante voz de defesa do acordo, chegando a considerá-lo um “padrão ouro em acordos de comércio”[5]. Foram vários os discursos entusiastas, nos quais se previa a geração de empregos nos Estados Unidos e a promoção das exportações do país.

 

Contudo, a postura de Clinton mudou com o tempo, algo que tem sido criticado pelo Partido Republicano e por uma ala descontente do próprio Partido Democrata. Como candidata, Clinton tem feito duras críticas à TPP, por considerá-lo um risco para a geração de empregos nos Estados Unidos. Ademais, o discurso duro busca atrair votos moderados e daqueles que temem o impacto negativo que o acordo pode deixar no mercado de trabalho.

 

Outro ponto polêmico da candidatura de Clinton tem sido sua postura em relação ao NAFTA. Ainda como primeira dama, Clinton defendeu publicamente o acordo por diversas vezes. Essa postura só mudou em 2000, quando concorreu e ganhou o cargo de senadora pelo estado de Nova York e passou a denunciá-lo por não atingir as expectativas.

 

Agora, Clinton tem intensificado a crítica ao NAFTA e apontado para a necessidade de rever parte do acordo, de modo a favorecer os Estados Unidos. A lista de contradições de Clinton é ainda maior: como senadora, votou favoravelmente aos acordos de livre comércio com Austrália, Chile, Cingapura, Marrocos e Omã, além de defender acordos com Jordânia e Peru. Contudo, Clinton votou contra o Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA, sigla em inglês).

 

Já como pré-candidata à Presidência em 2008, fez duras críticas aos acordos de livre comércio com a Coreia do Sul e a Colômbia. Posteriormente, como secretária de Estado de Obama, em 2012, Clinton mudou o discurso e passou a defender de modo ativo os acordos. Tais mudanças de postura são largamente denunciadas e geram constrangimentos e dúvidas no eleitorado. A dúvida, entretanto, não é uma característica exclusiva da campanha de Clinton.

 

A despeito das posturas cambiantes da candidata, a chave mestra de sua campanha é a geração de empregos. O programa “Make it America” tem destaque em seu plano de governo e, ironicamente, não se diferencia muito nem do slogan, nem dos efeitos esperados do programa de seu rival, intitulado “Make America Great Again”. O plano de governo de Clinton aponta para a necessidade de prevenir que países estrangeiros como a China abusem das regras globais de comércio.

 

Também aponta para a necessidade de revisão e rejeição de acordos que prejudiquem a geração de emprego nos Estados Unidos ou que contribuam para sua precarização. Para isso, três diretrizes são apontadas como primordiais: criar estratégias de enforcement para países “trapaceiros” como a China; refutar acordos insuficientes como a TPP e rever aqueles já implementados como o NAFTA; e adotar políticas agressivas de promoção das exportações dos produtores estadunidenses por meio do Export-Import Bank[6].

 

Donald Trump é bem mais agressivo do que sua rival. Isso não surpreende, considerando que Trump é um outsider do sistema político dos Estados Unidos ou um candidato anti-establishment. Não é à toa que Trump tem apontado para a necessidade de revisão de diversos acordos comerciais já firmados pelos Estados Unidos, com acenos para a possibilidade de sobretaxar a China e o México.

 

Em sua plataforma de campanha, Trump dedica todo um capítulo à relação comercial com a China[7], no qual sustenta que este país é um dos principais responsáveis pelo desemprego nos Estados Unidos. Segundo Trump, isso justifica a recomposição das negociações com a China de modo a recolocar os Estados Unidos como líderes nesse processo.

 

Nesse sentido, o documento afirma que Trump declarará a China como um país “manipulador de taxas de câmbio” e acabará com as violações chinesas de propriedade intelectual e com os subsídios ilegais que garantem vantagens às suas exportações. Embora tal discurso faça pouco sentido do ponto de vista da execução da política comercial em um contexto de transnacionalização e de cadeias globais de produção, as bandeiras defendidas por Trump têm forte aderência entre o eleitorado conservador e entre os moderados.

 

A postura de Trump em relação ao México é igualmente agressiva e, caso implementada, romperá com uma tradição importante da diplomacia estadunidense. Em um de seus discursos mais duros, Trump defende a criação de um muro separando os Estados Unidos do México. O candidato republicano garante que caberá ao próprio México financiar a construção do muro mediante mecanismos de enforcement e tarifas comerciais impostas pelos Estados Unidos ao país vizinho[8].

 

Em linhas gerais, curiosamente Clinton e Trump coincidem em diversos temas de política comercial. Os dois candidatos destacam, por exemplo, a necessidade de uma ampla revisão da política comercial dos Estados Unidos: argumentam que os acordos de livre comércio prejudicam a geração de emprego, são críticos das práticas de outsourcing, mostram preocupação com a implementação da TPP e denunciam a competição desleal, com destaque para a China. Os dois candidatos enfatizam a necessidade de reversão desse quadro por meio de políticas de enforcement mais eficientes. No que toca ao NAFTA, os dois candidatos são críticos vorazes, com a diferença de que Trump manifesta sua posição em discursos repletos de termos pejorativos para fazer referência a seus vizinhos mexicanos. Embora ofuscada pelo discurso desequilibrado de Trump, a plataforma de Clinton também faz duras críticas ao NAFTA.

 

Considerações finais

 

A postura “anticomércio” dos dois candidatos preocupa pela magnitude e intensidade das críticas. Isso porque os discursos dos presidenciáveis, pelo menos em questões comerciais, valorizam os extremos e enfatizam setores prejudicados pela concorrência internacional. Embora isso deva gerar benefícios do ponto de vista da campanha eleitoral, gera preocupações nos principais parceiros comerciais dos Estados Unidos.

 

Contudo, essas propostas não devem – espera-se – permanecer assim em janeiro de 2017. Uma vez empossado, o(a) novo(a) presidente dos Estados Unidos terá outras questões em jogo, as quais demandarão posturas mais responsáveis, que envolvam um leque maior de setores, parceiros e questões. Isso ocorre porque existe uma diferença entre as pressões conjunturais de grupos economicamente afetados pelas crises econômicas e pelos compromissos de longo prazo firmados pelos Estados Unidos na direção do livre comércio.

 

De Reagan a Obama, esse tensionamento tem sido resolvido por uma espécie de “protecionismo às avessas”, largamente conhecido no debate político estadunidense como políticas de “comércio justo”, que busca responder às pressões internas de grupos afetados por meio de uma política agressiva de enforcement e ameaças de retaliações.

 

Considerando o legado que herdarão, tudo indica que essa via será intensificada na próxima gestão, o que pode afetar grandes parceiros comerciais, com possíveis desdobramentos no Brasil. Não obstante, o que impressiona, neste pleito, é a magnitude das críticas, em grande medida alavancadas pela “candidatura kamikaze” de Donald Trump, impulsionado pela crescente onda conservadora na sociedade estadunidense.

 

* Filipe Almeida do Prado Mendonça é Professor Adjunto do Instituto de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia. Pesquisador do Instituto Nacional de C&T para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-Ineu).




[1] Ver: Mendonça, Filipe Almeida; Lima, Thiago. A Política Comercial dos Estados Unidos no Governo Barack Obama: Heranças, Estratégias e Desafios. In: Meridiano 47, vol. 14, n. 139, 2013.

[2] Ver: Mendonça; Lima, 2013. Ver também: Hornbeck, J. F. Trade Adjustment Assistance (TAA) and Its Role in US Trade Policy (R41922). Washington, D.C.: Congressional Research Service 7-5700, 2013. Disponível em: <http://bit.ly/2dZWxCt>.

[3] Ver: Schwab, Susan C. After Doha: Why the Negotiations Are Doomed and What We Should Do About It. In: Foreign Affairs vol. 9, April 2011.

[4] Ver: Mendonça; Lima, 2013.

[7] Disponível em: <http://bit.ly/1M4sErx>.

[8] Disponível em: <http://bit.ly/1Tzmgh4>.

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