Os novos acordos de investimento do Brasil com países africanos: uma leitura crítica

20 November 2016

Os tratados bilaterais de investimento (BITs, sigla em inglês) tiveram seu auge nos anos 1990, com a explosão do número de acordos bilaterais e regionais de livre comércio. Atualmente, existem 2.924 BITs assinados no mundo e 358 outros acordos internacionais de investimento (AIIs). Esses tratados trouxeram novas regras, voltadas a garantir a proteção internacional às empresas multinacionais. Dentre as regras mais comuns estão: o tratamento nacional ao investidor externo; o princípio da nação mais favorecida; a garantia de proteção à propriedade intelectual como parte do investimento; a proibição de requisitos de desempenho ao investidor por parte do Estado receptor; e a duração de efeito residual, que estende a proteção ao investimento por anos após o término de um BIT[1].

 

O coração dos BITs está na cláusula de resolução de controvérsias, que permite ao investidor privado levar um Estado à arbitragem internacional, se considerar legislações nacionais ou políticas públicas como “expropriações indiretas” ou “medidas equivalentes à expropriação”, frustrando “legítimas expectativas de lucro”.

 

Assim, mudanças nas condições do investimento em um país – mesmo que sejam no contexto econômico e político ou por razões ambientais e necessidades de saúde pública – dão às empresas multinacionais o direito de exigir compensações e pagamentos pelos lucros não obtidos no momento das mudanças e pelos lucros futuros, no caso de um investimento pensado para, por exemplo, 20 anos.

 

Em sua maioria, os BITs e tatados de livre comércio (TLCs) definem o Centro Internacional de Arbitragem de Disputas sobre Investimento (CIADI), do Banco Mundial, como foro de arbitragem, evitando, assim, os foros nacionais. Disso resulta que os Estados perderam força diante das empresas multinacionais, evidenciando a enorme desigualdade internacional entre economias periféricas e empresas sediadas nas potências tradicionais, Estados Unidos e Europa.

 

Os BITs fazem parte de uma nova Lex Mercatoria,que assegura às empresas transnacionais direitos comerciais e de investimento vinculantes, com força coercitiva e executiva, frente ao qual o Direito Internacional dos Direitos Humanos se torna frágil[2]. Não há mecanismos e instâncias adequadas que responsabilizem penalmente, no plano internacional, atores corporativos por violações de direitos humanos, ambientais e trabalhistas. Ao contrário, no âmbito das Nações Unidas, o Pacto Global consolidou um conjunto de regras e códigos de conduta voluntários sem eficácia jurídica. Essa assimetria normativa gera o que Hernandez chama de “arquitetura da impunidade”[3], uma vez que as empresas obtêm direitos, mas não deveres em casos de violações dos direitos humanos, ambientais e trabalhistas.

 

As críticas e contradições dos BITs têm levado a que, atualmente, os próprios Estados nacionais busquem reformular e reformar seus parâmetros. Nesse processo, passou-se a reconhecer que não existe uma relação causal entre manter BITs e aumentar o fluxo de investimento estrangeiro.

 

Nesse sentido, a África do Sul encerrou seus tratados com alguns países europeus e reformou sua legislação nacional referente a direitos dos investidores, salvaguardando mais espaço para a política doméstica. Na mesma linha, a Índia tem buscado preservar seus interesses nacionais em certas esferas da economia, reavaliando seus BITs diante dos processos de arbitragem internacional. Por fim, países como Bolívia, Venezuela e Equador retiraram-se do CIADI e têm revisado seus BITs vigentes.

 

Os novos ACFIs brasileiros com países africanos

 

É precisamente nesse contexto de reforma que se enquadra o novo modelo brasileiro de Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimento (ACFI). O Brasil é um dos principais receptores de investimento estrangeiro e também um dos maiores investidores na América Latina. Nas últimas duas décadas, as empresas multinacionais brasileiras passaram por uma intensa internacionalização, alcançando outros continentes e regiões, como África e Ásia. O estoque de investimentos brasileiros diretos no exterior atingiu US$ 295,4 bilhões em 2013[4]. O país tem um total de 14 BITs e outros 22 AIIs.

 

Os BITs assinados pelo Brasil na década de 1990 não foram ratificados pelo Congresso, uma vez que continham cláusulas que violavam a Constituição e o direito do Estado de atuar com políticas públicas em seu próprio território. Mesmo assim, o Brasil não deixou de ter legislações nacionais que asseguravam os investimentos estrangeiros.

 

Com a crescente expansão internacional de empresas brasileiras, o país mudou sua posição frente ao regime internacional de investimento, uma vez que, agora, visa à proteção de suas próprias empresas no exterior. Tal mudança ocorreu com ampla consulta ao setor privado, resultando na elaboração do ACFI.

 

Esse novo modelo nasce precisamente no âmbito do grupo técnico de trabalho para o comércio com a África, que é parte da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX). O Brasil inaugura essa nova fase em 2015, precisamente com três países africanos – Angola, Moçambique e Malaui – onde há grandes investimentos da mineradora Vale e dos conglomerados de construção civil, como a Odebrecht.

 

O ACFI foi estrategicamente delineado para países menos desenvolvidos, com economias mais frágeis, que não são suscetíveis de afetar negativamente o Brasil. Tais acordos mantêm cláusulas similares aos BITs tradicionais, como o tratamento nacional ao investidor estrangeiro e o princípio da nação mais favorecida. Da mesma forma que os BITs tradicionais, o acordo brasileiro se estende a todos os investimentos realizados antes e depois deste ser ratificado.

 

No que tange às definições de investimento e investidor, o ACFI com Angola as deixa aos ordenamentos jurídicos nacionais. O ACFI com Moçambique contempla investimentos destinados à produção e serviço. A propriedade intelectual é tratada nos marcos da Organização Mundial do Comércio (OMC) e os acordos garantem livre fluxo de capitais, salvo procedimentos contenciosos ou crise na balança de pagamentos, em conformidade com as regras do Fundo Monetário Internacional (FMI). Expropriações e nacionalizações são permitidas em caso de utilidade e interesse público, de forma não discriminatória e mediante compensação. Porém, diferentemente dos BITs tradicionais, o ACFI não faz menção às “expropriações indiretas” (que podem envolver políticas públicas em determinada área) e à noção de “expectativas legítimas” da empresa.

 

Há outras diferenças relevantes. A primeira diz respeito à governança institucional criada para coordenar e executar o acordo. Ela é composta por um Comitê Conjunto, que é um “órgão diretor” formado pelos governos dos dois países com a função de debater, monitorar e coordenar a expansão dos investimentos. Seu “órgão executivo” será o ombudsman, composto por pontos focais dos países (no Brasil, a CAMEX), que atenderão às orientações do Comitê e efetivamente atuarão na execução do acordo, trocando informações junto aos atores da outra parte, prevenindo ou facilitando a resolução de disputas. Vale notar que os textos dos acordos afirmam promover a participação do setor privado nesse processo.

 

Com isso, o ACFI estabelece um procedimento que busca prevenir as disputas e mediar os conflitos. Nos casos de nacionalização, expropriação e perdas de investimento, esses pontos focais negociarão a indenização e a compensação, em consulta com o setor privado e outras partes envolvidas, levando o caso para decisão final no Comitê Conjunto. Se a disputa não for solucionada, o caso é encaminhado para arbitragem internacional entre os dois Estados. O tribunal será estipulado ad hoc, uma vez que o Brasil não é membro do CIADI.

 

Aqui, o acordo contrasta com a parte mais sensível dos BITs tradicionais: a cláusula investidor-Estado. No caso de conflitos envolvendo empresas multinacionais brasileiras nos países africanos, é o Estado brasileiro – e não a empresa responsável pelo problema – que negociará uma solução com o Estado receptor. Por um lado, é positiva a retirada da possibilidade do investidor privado ganhar força jurídica frente ao Estado. Por outro, é preocupante o risco de desresponsabilização da empresa, uma vez que é o Estado brasileiro que terá que arcar com o ônus político e econômico da disputa.

 

O acordo parece consolidar o que temos já visto nos últimos tempos: a mescla entre interesses públicos e privados. Os interesses das multinacionais brasileiras no exterior acabam sendo representados pelo governo brasileiro como o “interesse nacional”, e as disputas e conflitos existentes entre a multinacional e o Estado receptor acabam sendo estendidos também para o Estado brasileiro. As empresas tornam-se, assim, representantes “do Brasil” no exterior, mesclando o papel do país e o das empresas no senso comum da própria sociedade brasileira.

 

Outra importante diferença é que o ACFI inclui cláusulas de responsabilidade social corporativa em matéria de meio ambiente, direitos humanos e trabalho. Aqui, o acordo estipula que os investidores desenvolverão “melhores esforços” para observar princípios voluntários e padrões de conduta empresarial. Não há, entretanto, cláusulas vinculantes que responsabilizam as empresas por violações de direitos humanos e descumprimento de padrões trabalhistas e ambientais. Nesse sentido, o Brasil não avança além dos códigos de conduta voluntários existentes, que já se mostraram insuficientes para lidar com crimes cometidos por corporações globais. A intenção parece ser a de “limpar a imagem” e se distanciar dos conflitos existentes em Moçambique, Malaui e Angola.

 

Essa é, de certo, uma das razões pelas quais os primeiros acordos foram firmados exatamente com países africanos. As relações comerciais do Brasil no continente aumentaram significativamente a partir do governo Lula, quando o país se voltou às relações Sul-Sul. A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) calcula que os investimentos brasileiros na África somaram aproximadamente US$ 1,1 bilhão em 2012[5], mas esses dados estão subestimados. Entre 2002 e 2012, o comércio entre Brasil e o continente africano aumentou seis vezes, passando de US$ 4,9 bilhões para US$ 26,5 bilhões.

 

Seu principal financiador é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que desembolsou, desde 2007, US$ 2,9 bilhões para investimentos brasileiros na África[6]. O Banco abriu uma representação em Johannesburgo para potencializar esse apoio. O avanço das empresas brasileiras foi acompanhado da “cooperação para o desenvolvimento” nas áreas da agricultura, educação e saúde.

 

Enquanto Angola é o principal receptor de investimentos, Moçambique é o principal receptor de projetos de cooperação. Segundo os próprios textos dos ACFIs, “os investimentos brasileiros em Moçambique, executados ou previstos, ultrapassam o montante de US$ 9,5 bilhões. Os principais projetos brasileiros em Moçambique estão associados às áreas de mineração, energia e construção civil. Ainda, existe importante potencial de crescimento dos investimentos agrícolas brasileiros no país”[7]. Já “a presença empresarial brasileira em Angola é bastante diversificada, incluindo setores como cosméticos, construção civil, redes de varejistas, informática e educação. Os investimentos de capitais angolanos no Brasil, ainda incipientes, começam a se multiplicar”[8].

 

Por fim, o ACFI com o Malaui tem como base os investimentos da Vale em Moçambique, que precisam cruzar a fronteira do país para chegar ao porto de Nacala. Nas palavras do Itamaraty, “Empresas brasileiras participam em projeto de infraestrutura de grande importância que atravessa o Malaui e Moçambique. O projeto do Corredor de Desenvolvimento de Nacala envolve a construção de linha ferroviária que ligará a Mina de Carvão de Moatize à Baía de Nacala, onde será construído porto marítimo de águas profundas. (...) O valor total dos investimentos em logística é estimado em US$ 4,4 bilhões”[9].

 

A mineradora Vale entrou em 2004 em Moçambique para explorar e exportar carvão na província de Tete. Hoje, a empresa atua na ampliação da infraestrutura com o chamado corredor de Nacala, que envolve a linha férrea e o porto para o escoamento do carvão pelo Norte de Moçambique. A expansão da infraestrutura logística envolveu a entrada das empresas de construção Odebrecht, OAS e Andrade Gutierrez.

 

Conflitos relacionados às atividades da Vale em Moçambique têm sido amplamente abordados nos últimos anos e estão relacionados à remoção e à divisão de famílias de camponeses, que ocupavam a área da mina de Moatize. Tais famílias foram transferidas para reassentamentos que não se mostraram propícios para a agricultura, com pouco acesso à água e aos mercados próximos e casas que apresentam problemas de edificação e segurança.

 

Já houve bloqueio da linha férrea e da entrada da mina por comunidades, em protesto. Com relação aos trabalhadores, há diferenças salariais e de tratamento entre brasileiros e nacionais, não existem sistemas e equipamentos de segurança no ambiente de trabalho e têm ocorrido muitos acidentes, o que já resultou em diversas greves.

 

O investimento em infraestrutura, que corta o Malaui, atenderá parcialmente também à produção de soja com o ProSavana, um projeto de cooperação entre Brasil, Japão e Moçambique, que também já despertou amplas discussões e críticas, como a recente campanha “Não ao ProSavana”. Os principais problemas apontados dizem respeito à usurpação da terra de camponeses locais para a produção de soja por atores externos e empresas multinacionais. Esses dois grandes projetos que envolvem investimento e cooperação brasileiros (ambos denunciados pela violação de direitos humanos) são os precedentes motivadores do ACFI Brasil-Moçambique e Brasil-Malaui.

 

Já em Angola, a Petrobras e a Odebrecht estão no país desde a década de 1980, seguidas da Vale, Andrade Gutierrez, Camargo Correa, Queiroz Galvão e outras empresas do setor bancário e de transportes, além de empresas menores do setor de serviços, que passam a atuar no país mirando os mercados nacionais e regionais.

 

Porém, a principal influência brasileira em Angola se dá por meio da Odebrecht: a empresa chegou em 1984 para a construção da hidrelétrica em Capanda (província de Malanje), cujos insumos vieram quase integralmente do Brasil. Hoje, sua atuação já ultrapassou o setor da construção civil e inclui serviços de saneamento, extração de petróleo e gás, produção agrícola (polo agroindustrial de Capanda), operação de minas diamantíferas e até mesmo gerenciamento de supermercados e coleta de lixo.

 

Dos 87 desembolsos do BNDES direcionados a Angola entre 2002 e 2015, 44 foram destinados a projetos da Odebrecht[10]. Em entrevistas realizadas em pesquisa de campo, muitos denunciam a falta de transparência na realização de licitações para obras públicas e a baixa qualidade dos serviços prestados pela empresa. Recentemente, a Odebrecht foi denunciada por trabalho análogo à escravidão e tráfico de pessoas na usina Biocom, em Malanje.

 

Considerações finais  

 

Traduzido na forma dos ACFIs, o novo modelo de acordo de investimento avançado pelo Brasil busca promover e proteger multinacionais brasileiras no exterior, principalmente com economias mais frágeis, como as africanas, onde já existem conflitos com empresas brasileiras.

 

Tanto o novo modelo brasileiro quanto as reformas atuais em outros países da América do Sul, bem como na Índia e na África do Sul, caminham na direção do enfraquecimento e/ou da impossibilidade da arbitragem investidor-Estado – um importante passo rumo à redução do poder das corporações. Porém, essa mudança pode gerar, contraditoriamente, mais proteção às próprias empresas, se elas forem desprovidas de responsabilização por conflitos. O ônus político e econômico da negociação recai sobre os Estados, que também apresentam grandes desigualdades entre si.

 

Sob essa perspectiva, a “inovação” proposta pelo Brasil é limitada, pois segue colocando à frente os direitos das empresas diante das comunidades locais, camponeses e trabalhadores. Podemos concluir que o novo modelo brasileiro de ACFI acaba por reforçar a Lex Mercatoria,que garante direitos aos grandes conglomerados multinacionais em detrimento das sociedades, trabalhadores e Estados nacionais.

 

É necessário fortalecer as articulações e lutas das comunidades locais, camponeses e movimentos sociais, que têm como desafio resistir frente às grandes corporações e agentes financeiros. Em outras palavras, a solidariedade internacional e os processos de articulação e fortalecimento dos povos do Brasil e da África se darão nos processos de luta, na medida em que esses países avançarem um modelo de desenvolvimento predatório em termos ambientais e destruidor das formas de vida e trabalho das populações em seus territórios.

 

* Ana Saggioro Garcia é professora do Departamento de História e Relações Internacionais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e colaboradora do Instituto Políticas Alternativas para o Cone Sul (PACS).




[1] Este artigo resulta da pesquisa “BRICS na África: mais do mesmo? Um estudo comparativo dos acordos de investimento dos BRICS com países africanos”, desenvolvida no âmbito do PACS, 2016. Disponível em: <http://bit.ly/2fo1Qdi>.

[2] Ver: Hernandez Zubizarreta, Juan. Las empresas transnacionales frente a los derechos humanos. Historia de una asimetria normativa. Bilbao: Hegoa y OMAL, 2009.

[3] Ver: Hernandez Zubizarreta, Juan. Arquitectura jurídica de la impunidad. In: Diagonal, 22 nov. 2013. Disponível em: <http://bit.ly/2eu1XVn>.

[4] Disponível em: <http://bit.ly/2fODKZZ>.

[5] Dado extraído da base de dados da UNCTAD, disponível em: <http://bit.ly/2etY2be>.

[6] Disponível em: <http://bit.ly/2g7usJ8>.

[7] Disponível em: <http://bit.ly/2f5rqAZ>.

[8] Disponível em: <http://bit.ly/2f5vzVu>.

[9] Disponível em: <http://bit.ly/2fP7cgs>.

[10] Disponível em: <http://bit.ly/2fvTH49>.

 

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