Plano Nacional de Exportações: agenda de competitividade para as exportações

9 September 2015

Diante da irreversível globalização financeira e comercial que se instalara no mundo na década de 1990, o Brasil foi compelido a aderir ao processo de abertura comercial e internacionalização da economia. A partir do êxito do Plano Real, sucederam-se políticas macroeconômicas, monetárias e fiscais assentadas no regime de metas de inflação, câmbio flutuante e política fiscal consoante à Lei de Responsabilidade Fiscal.

 

Embora tenham sido iniciadas ações e reformas de interesse social em áreas como previdência social e controle cambial, não houve avanços na agenda de reformas de estruturas anacrônicas, como é o caso do regime tributário e das leis trabalhistas. Por exemplo, não foram observados progressos quanto à redução da carga de impostos e à simplificação de procedimentos de conformidade para todos os setores da economia – apenas para setores selecionados. Tais reformas garantiriam a competitividade necessária para acesso ao mercado integrado e global e possibilitariam o crescimento físico da produção, com geração de emprego e renda. Ainda, desses progressos depende o aproveitamento de sinergias que induzam à convergência do crescimento em direção a padrões de desenvolvimento (como produtividade e inovação, que constituem fatores básicos) em linha com países mais avançados.

 

Sem essa convergência, economia, emprego, renda e comércio exterior cresceram em bases não sustentáveis. Com a euforia do cenário externo favorável, foi possível adiar embates políticos sobre reformas, e coordenações políticas para eliminar as vulnerabilidades do Brasil não foram empreendidas. Com isso, o país não reuniu as condições para enfrentar conjunturas adversas, como a verificada nos últimos anos.

 

O crescimento chinês a dois dígitos e a alta no preço de matérias-primas permitiram que as exportações mundiais se expandissem – em especial nos países exportadores de commodities. Este foi o caso do Brasil, cujo crescimento e significativos superávits comerciais propiciaram ajuste das contas externas e sucessivos aumentos de arrecadação, chegando à posição de 7ª economia mundial.

 

Com fraco desempenho, a produtividade indica não ter sido responsável pelos aumentos ocorridos nos salários, tampouco pela redução de custos. Isso sugere que o crescimento e a geração de empregos resultaram da incorporação de novos contingentes de trabalho, em resposta à crescente demanda externa, e, após 2008, de medidas anticíclicas e estímulos ao consumo interno alicerçado no crédito. Mais tarde, esse modelo mostrou-se insustentável e constituiu fonte de pressões inflacionárias, contribuindo para a atual situação de crise.          

 

Além da alta no preço internacional e das vantagens comparativas naturais, as exportações de commodities também se aproveitaram de ganhos de produtividade, que, diferentemente do restante da economia, colocaram o Brasil em linha competitiva com concorrentes externos. Em grande medida, esse quadro resulta do trabalho desenvolvido pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), que se tornou referência internacional em pesquisas e inovações agropecuárias.

 

Entre 2002 e 2012, os produtos básicos propiciaram o ingresso de divisas suficiente para o pagamento de US$ 1,3 trilhão em importações, demandadas pelo crescimento, bem como o acúmulo de superávits comerciais de US$ 323 bilhões. Esse montante corresponde a mais do que o dobro do resultado líquido obtido no período 1982-1994, o segundo de maior acúmulo de significativos e sucessivos superávits comerciais desde 1950. Os produtos básicos também proporcionaram a redução do déficit estrutural em conta corrente do Balanço de Pagamentos (até ocasionais superávits), a formação de expressivas reservas internacionais e o pré-pagamento de dívidas externas. Nos últimos anos, sem a ajuda de expressivo superávit da balança comercial, o déficit em conta corrente voltou a crescer, subindo 67% de 2013 para 2014.

 

Por outro lado, a indústria de transformação, sobretudo de produtos de maior valor agregado e de média-alta e alta intensidade tecnológica, mesmo no período de euforia, mostrou queda de participação no produto interno bruto (PIB) de 25% para 14% e, nas exportações, de 55% para 35,6%, entre 2002 e 2014.

 

Essas pequenas e pontuais melhorias na relação de preços foram insuficientes para cobrir a falta de competitividade causada pelo elevado “custo Brasil”, gerado por gargalos internos em deficiências de infraestrutura logística (transporte e portuária) e pela sobrevalorização do Real. Mesmo nessas condições, a balança comercial dos manufaturados registrou, entre 2003 e 2006, superávits representados por cifras de um dígito de bilhão de dólares. Em 2007, entretanto, a balança comercial brasileira apresentou um déficit próximo de US$ 10 bilhões e, desde então, passou a registrar crescentes déficits, os quais chegaram ao recorde de quase US$ 110 bilhões em 2014.

 

A partir da crise de 2008, o cenário de insustentabilidade da produção e do comércio exterior teve efeitos negativos sobre emprego e renda. O quadro de crise persiste até hoje, agora caracterizado pela recuperação da economia dos Estados Unidos, pela reorganização das políticas fiscais e industriais na zona do Euro, pela desaceleração do crescimento chinês e pelo drástico declínio de preços dos produtos básicos, dos quais as exportações brasileiras se tornaram dependentes.

 

Nesse período, não faltaram planos e programas voltados ao crescimento, à eliminação de gargalos, ao aumento e à reestruturação do comércio exterior. Entre tais iniciativas, destacam-se: a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PIPCE/2003-2007); o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 1/2007-2010 e PAC 2/2011); a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP/2008-2010); o Plano Brasil Maior (PBM/2011-2014); o Plano Nacional da Cultura Exportadora (PNCE/2012), integrado ao Plano Brasil Maior; o Programa de Investimento em Logística (PIL/2012 e PIL 2015-2018); e o Programa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de Sustentação do Investimento e Inovação (PIS), vigente até dezembro de 2015.

 

Esses planos possuíam diversificado conjunto de propósitos:

 

i) aperfeiçoar políticas industriais, tecnológicas e de comércio exterior;

ii) alavancar a competitividade da indústria;

iii) mobilizar forças produtivas, com a participação de vários ministérios e órgãos federais;

iv) gerar empregos e renda;

v) aproveitar competências presentes nas empresas via ações transversais e setoriais;

vi) aumentar a eficiência produtiva via desonerações, ampliação e simplificação do financiamento às exportações;

vii) criar regimes especiais para agregação de valor e tecnologia nas cadeias produtivas;

viii) aprimorar a defesa comercial;

ix) investir e realizar concessões para a modernização da infraestrutura portuária e de transporte;

x) construir Mapas Estratégicos de Comércio Exterior, em parceria com instituições e estados;

xi) definir setores estratégicos para alavancar a produção e exportação nos setores de agropecuária, energia e mineração;

xii) estabelecer rotas de integração logística e difundir linhas de crédito à exportação e de financiamentos para micro, pequenas e médias empresas (MPMEs); e

xiii) diversificar a pauta brasileira de exportações e aumentar a participação do país no comércio internacional.

 

Muitos dos objetivos propostos não saíram da retórica de seus enunciados. Em outros casos, as medidas para as exportações foram executadas em condições diferentes daquelas anunciadas. Algumas dessas iniciativas de fato implementadas tiveram efeitos limitados, como o aumento gradual da alíquota de restituição tributária ao exportador (conhecido pela sigla REINTEGRA) e o Programa de Financiamento à Exportação (PROEX). Com isso, fracassou o objetivo de reduzir a lacuna competitiva entre produção e comercialização, o que reforçou a imprevisibilidade e gerou insegurança nas negociações internacionais. Situação similar pode ser observada nos investimentos em logística, os quais, embora tenham produzido alguns avanços, não foram capazes de resultar em melhorias consistentes, principalmente em razão da ineficiência na gestão pública.

 

Apesar de avanços sociais importantes, o Brasil não superou deficiências estruturais antigas de sua economia, tampouco conseguiu avançar em resultados compatíveis com os propósitos anunciados de aumentar sua competitividade. Por isso, o Brasil permanece como 25º exportador mundial, próximo à posição que ocupava há 45 anos. Ascender ao 10º lugar – o que seria coerente com o porte de sua economia – exigiria somar US$ 500 bilhões em exportações, montante distante dos atuais US$ 190 bilhões.   

 

Às dificuldades já mencionadas, soma-se a atual crise econômica, conjugada ao embate político por efeito da operação Lava-Jato e ao programa de austeridade imposto pela necessidade de reequilíbrio das contas públicas. Tal quadro é marcado por um PIB em “marcha à ré”, projetado em -2% para 2015; inflação próxima de dois dígitos; arrecadação em queda abrupta e contínua; juros nas alturas; desemprego crescente; cortes em investimentos; exportações em queda, com os ganhos de quase 17% de depreciação do Real até junho não compensando baixas nos preços de commodities; e queda das importações ainda maior que aquela apresentada pelas exportações, devido ao freio no consumo doméstico, à indústria em recessão e à alta do Dólar – o que ficou conhecido como “superávit negativo”, por ocorrer em um quadro de encolhimento do comércio exterior do país.

 

O Plano Nacional de Exportações (PNE) 2015-2018 surgiu, segundo seu enunciado, a partir da “avaliação do Governo acerca da necessidade de se conferir um novo status ao comércio exterior brasileiro, definindo-o como elemento estratégico e permanente da agenda de competitividade e de crescimento econômico do País”.Esse trecho ilustra que o governo insiste em construir uma agenda de competitividade, com vistas ao soerguimento da indústria mediante iniciativas dos setores privado e público.

 

No entanto, o que se aguarda é a transição para um novo modelo de desenvolvimento para melhorar a produtividade da oferta. Isso exige reformas abrangentes, de efeitos duradouros, dependentes de harmonização entre União, estados e Congresso, com vistas a inserir o Brasil como protagonista no comércio mundial de bens e serviços. Nesse sentido, são auspiciosas as negociações sobre o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), em curso no Congresso.

 

Ainda, o PNE resgata e consolida objetivos, princípios, diretrizes e instrumentos que, de alguma forma, já integravam ações anteriores: fomentar vendas de bens e serviços ao exterior; ampliar, diversificar, consolidar e agregar valor e intensidade tecnológica; empreender ações de promoção comercial; elaborar mapas estratégicos para as exportações; e coordenar iniciativas comerciais com políticas em matéria de macroeconomia, indústria, agricultura, logística e inovação.

 

Embora o PNE não tenha, por si só, o condão de resolver o problema da falta de competitividade sistêmica que tem castigado a produção nacional e deprimido as exportações de manufaturados, é animador ler, em seu preâmbulo, que se trata de um Plano “orientado pelos princípios da previsibilidade, transparência e eficiência” – condições mínimas para o sucesso de uma agenda de competitividade. Sob essa premissa, a implantação do projeto Portal Único de Comércio Exterior constituirá um grande passo em direção à simplificação e desburocratização.

 

Sem dúvida, o desafio será conciliar seus propósitos, sobretudo aqueles que exijam a renúncia de impostos e alocação de recursos orçamentários, com as prioridades do ajuste fiscal, necessário à reorientação de política econômica para a retomada do crescimento. Isso adquire especial relevância agora, na medida em que o recuo da meta de superávit fiscal para 0,15% do PIB reduz o espaço para novos recursos (embora exista a expectativa de que a preservação de recursos para a exportação tenha sido, justamente, uma das razões desse recuo).

 

Certamente, será necessário um maior esforço por parte do governo para que o PNE seja cumprido. Espera-se, contudo, que prevaleça o apoio à exportação, de modo a justificar o rótulo de novo status para o comércio exterior. Com efeito, este é um forte aliado do ajuste fiscal, não apenas porque possui a capacidade de induzir a produção, mas também porque permite que a expansão de vendas ao exterior constitua uma boa alternativa para amenizar a queda na arrecadação. 

 

Nesse sentido, é preciso enfrentar o contingenciamento para evitar cortes no apoio às exportações. É essencial, por exemplo, não diminuir os recursos para financiamento do PROEX-Equalização. Ainda, cabe garantir que a alíquota do REINTEGRA seja ampliada para 5% e tornada permanente, conforme admite a legislação – em substituição ao escalonamento máximo de 3%, previsto apenas até 2018. Se mais de 40% de desvalorização do Real em 12 meses não estão evitando a queda nas exportações de manufaturados, como reduzir o REINTEGRA de 3% para 1%, a título de restituição de impostos pagos indiretamente ao longo das cadeias produtivas, dos quais as exportações são imunes? Além de não fazer sentido, tal medida constituiria falta de bom senso.

 

Sobre a estratégia de acesso a mercados, em 2007, as exportações de US$ 111 bilhões para os 32 países selecionados equivaliam a 69,18% do total exportado, enquanto em 2014 atingiram US$ 159 bilhões, 70,45% das exportações gerais. Nesses mesmos anos, as importações globais desses 32 países foram de US$ 8,60 trilhões (2007) e US$ 11,29 trilhões (2014), representando, respectivamente, 60,09% e 67,80% do total mundial. Do Brasil, esse grupo de países importou o equivalente a 1,29% (2007) e 1,40% (2014).

 

A China (10,30%) e os Estados Unidos (12,66%) responderam, em conjunto, por quase 25% das importações mundiais em 2014. Embora esses mercados tenham sido destino, respectivamente, de 18,04% e 12,01% (cerca de US$ 68 bilhões) das exportações totais brasileiras em 2014, apenas 2% e 1,1% (cerca de US$ 72 bilhões) dos 23% de suas importações globais provinham do Brasil. Em contrapartida, corresponderam a 31,6% das importações totais brasileiras. Tais números mostram que, apesar da promoção da inteligência comercial, desenvolvida pela Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (APEX-Brasil), a participação do Brasil nas exportações e a diversificação de destinos têm avançado pouco.

 

Para lograr resultados expressivos e de longo prazo, colocar seus produtos na fábrica ou no depósito do comprador no exterior, o Brasil precisa de outro tipo de promoção, representada pelo fator “competitividade”. Isso permitirá ao Brasil negociar e tirar proveito de acordos bilaterais para destravar e ampliar o comércio exterior, ação prevista no PNE como um de seus pilares. O Brasil está atrasado em relação a outros países devido às amarras do Mercado Comum do Sul (Mercosul), independentemente de participar de negociações multilaterais na Rodada Doha.

 

A existência de deficiências competitivas constitui um dos fatores que explica o fato de o Brasil não estar entre os 54 países que participaram das negociações do Acordo de Tecnologia da Informação (ATI), no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). O grupo, que inclui China e Estados Unidos e que responde por grande parcela do comércio mundial, concordou em reduzir a zero a alíquota do imposto de importação de 200 produtos de informática, com vistas a reaquecer a economia mundial.

 

Em resumo, o PNE é um conjunto válido de ações para revigorar as estruturas do comércio exterior brasileiro, ou até evitar que se deteriorem ainda mais. Contudo, é preciso ser realista e não esperar mudanças marcantes até o primeiro semestre de 2016, mesmo que a recente desvalorização do Real favoreça as exportações. A transição para reverter o desequilíbrio da economia, fruto de equívocos de política econômica e agravado pela tensão política, tende a não ser breve.

 

* José Augusto de Castro é presidente da Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB).

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