Políticas comerciais agrícolas e sua importância para a biodiversidade

26 October 2010

Os negociadores reunidos atualmente em Nagoia (Japão) para a 10ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) estão longe de atingir sua meta de conter o processo de perda de biodiversidade até o final de 2010. Além das negociações da COP 10, políticas e regulamentações sobre o comércio agrícola também impactarão de forma significativa as perspectivas para a biodiversidade e as políticas de países desenvolvidos (PDs) e em desenvolvimento (PEDs).


As negociações no âmbito da CDB representam somente parte de uma constelação emergente de normas que podem afetar a relação entre agricultura e biodiversidade. As provisões do tratado internacional da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, sigla em inglês) relativas a agrobiodiversidade[1] e da Convenção Internacional de Proteção de Novas Variedades de Plantas da União Internacional para Proteção de Obtenções Vegetais (UPOV, sigla em inglês), bem como as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC) e da Organização Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI), todas podem influenciar – direta e indiretamente – a medida em que a agricultura afeta a diversidade das formas de vida do planeta – embora tais instrumentos apresentem noções diversas acerca dos meios pelos quais os diferentes objetivos de políticas públicas devem ser atingidos.
Ainda que as relações entre os diferentes acordos tenham sido extensamente exploradas por negociadores e analistas[2] (apesar dos possíveis – e sérios – impactos das atuais negociações sobre esta área), menos atenção foi dada à forma com que as regras de comércio agrícolas em negociação na Rodada Doha da OMC podem afetar a biodiversidade. Os novos limites propostos para subsídios agrícolas distorcivos ao comércio e as novas regras sobre acesso a mercado agrícola têm o potencial de afetar a biodiversidade por conta da implicação desses elementos sobre a competitividade agrícola e diferentes sistemas de produção em PDs e PEDs.


Subsídios: uma questão crítica
Os subsídios vinculados a níveis de produção, preço mínimo garantido ou ainda a insumos podem reduzir a biodiversidade por meio do incentivo a técnicas de produção que envolvam a destruição de habitats como florestas e pântanos; do incentivo ao uso intensivo de fertilizantes, pesticidas e herbicidas; ou da influência sobre práticas insustentáveis de pecuária. Assim, são inúmeras as associações entre os subsídios agrícolas distorcivos ao comércio e a perda de biodiversidade em ecossistemas agrícolas ou a estes relacionados.

 
Além dos danos ambientais que podem causar, tais subsídios são responsáveis por debilitar a segurança alimentar e os meios de subsistência nos PEDs. O nível elevado destes subsídios concedido nas últimas décadas contribuiu, no longo prazo, para o declínio na produtividade agrícola em PEDs, na medida em que gerou desincentivos para investimentos agrícolas nestes países[3].

 
As novas regras propostas na OMC limitarão esse apoio a um nível historicamente baixo – aproximadamente US$14,5 bilhões nos Estados Unidos da América (EUA) e €22,1 bilhões na União Europeia (UE) –, o que possivelmente acarretará impactos positivos sobre a biodiversidade, a segurança alimentar e os meios de subsistência nos PEDs.
 
Contudo, o esboço do acordo de Doha coloca poucas restrições a outra categoria de apoio, conhecida na OMC como pagamentos de “caixa verde”. Estes estão isentos dos cortes e de qualquer limite com base no fato de que distorcem apenas minimamente a produção e o comércio agrícolas. Enquanto especialistas tendem a concordar com o fato de que tais pagamentos são, em geral, menos distorcivos ao comércio do que aqueles diretamente ligados à produção, controvérsias persistem sobre até que ponto tais pagamentos continuam a influenciar as decisões de produção dos agricultores. 

 
Os subsídios de “caixa verde” representam mais de 90% dos subsídios estadunidenses e estão em ascensão na UE – quase dois terços do total de subsídios do bloco europeu se encontram nesta categoria, de acordo com seu mais recente relatório oficial apresentado à OMC. Embora alguns pagamentos desta categoria promovam a biodiversidade, como alguns executados sob programas ambientais, outros são neutros ou até prejudiciais quanto a esse aspecto.

 
Os agricultores podem, por exemplo, receber apoio de acordo com programas voltados explicitamente à biodiversidade – como criações de ovelhas em que o pasto é a morada de borboletas raras. Em outros casos, pagamentos ambientais podem ser concedidos a atividades como o desmatamento, que substitui áreas ricas em biodiversidade por florestas de monocultura. No topo do problema encontra-se a falta de metas e objetivos claros e de monitoramento para diversos programas de subsídio.

 
Por vezes, tais pagamentos são desproporcionais aos custos de implementação de padrões ambientais, inclusive aqueles relativos à biodiversidade. Por exemplo, um estudo ressalta que um agricultor em Cambridgeshire (Reino Unido) se sujeitou a um custo de €75 por respeitar regulamentações ambientais, mas recebeu, em contrapartida, €27.000 em pagamentos diretos, o que induziu alguns críticos a questionar se tais subsídios não constituíam, na prática, uma forma de subsídio à renda[4].

 
Enquanto alguns PEDs, como a China, utilizam subsídios de caixa verde para cumprirem seus objetivos ambientais em áreas de florestas ou como forma de combater a desertificação, muitos ainda carecem de recursos financeiros para dedicar um apoio substancial à agricultura, e permanecem preocupados com o fato de que a grande e crescente quantidade de apoio aos agricultores observada nos PDs pode colocar os produtores destes países em vantagem competitiva em relação aos agricultores de PEDs.


Acesso a mercado e biodiversidade

 
As novas regras propostas na OMC sobre acesso a mercado também podem afetar o quadro da biodiversidade, embora seja mais difícil estabelecer o impacto do esboço do acordo agrícola nessa área. Nesse sentido, regras e políticas nacionais são particularmente importantes para determinar se reduções tarifárias a produtos agrícolas são positivas ou negativas para a biodiversidade – tema até o momento ausente nas tratativas comerciais.
 
Muitos PEDs abrigam um número representativo de pequenos agricultores, que não estão preparados para concorrer com exportações agrícolas de preço reduzido e subsidiadas do mundo desenvolvido. Na OMC, uma coalizão destes países tentou isentar alguns produtos-chave de cortes tarifários e estabelecer mecanismos de salvaguarda para proteger seus agricultores de aumentos repentinos nas importações e de uma rápida queda dos preços, com base nos princípios de segurança alimentar, proteção à subsistência e desenvolvimento rural. Na prática, as flexibilidades das quais os PEDs provavelmente desfrutarão nessas áreas poderão servir para salvaguardar práticas agrícolas tradicionais mais benéficas à biodiversidade – embora este tema não tenha figurado de forma explícita nas negociações da OMC.

 
Um assunto mais complexo é a relação entre expansão comercial e biodiversidade. Muitos dos PEDs mais pobres são fortemente dependentes das exportações de apenas algumas commodities agrícolas primárias. Para estes países, um maior acesso a mercados lucrativos pode ser decisivo para seu crescimento econômico e a redução de seus índices de pobreza. Todavia, o impacto sobre a biodiversidade dependerá significativamente de políticas e regulamentações ambientais nacionais, bem como da capacidade desses países de executá-las de modo eficaz.

 
Existe, nos PEDs, um interesse crescente pelo comércio de bens derivados da biodiversidade nativa, geralmente por meio do uso de selos e esquemas de certificação voltados aos consumidores mais atentos à questão ambiental. Ainda que tais iniciativas possam oferecer uma solução parcial ao desafio da perda de biodiversidade, existe o risco de que permaneçam focadas em um número limitado de produtos e que não ofereçam, por sua natureza, uma solução sistêmica para o problema a nível global.

 
O comércio de produtos agrícolas orgânicos de alto valor tem o potencial de proporcionar benefícios econômicos mais abrangentes, além de ajudar a diminuir a perda de biodiversidade. Contudo, os padrões técnicos e os requerimentos de saúde e segurança dos PEDs podem continuar a prejudicar as exportações de produtos orgânicos do mundo em desenvolvimento. Se, por um lado, a agricultura orgânica precisa de apoio para continuar economicamente viável, por outro, PDs e PEDs são capazes de gerar impactos positivos sobre a biodiversidade, por meio da revisão de suas regulamentações e políticas nacionais sobre o uso de insumos; e mediante o investimento em serviços de expansão agrícola, a fim de que possam compartilhar sua experiência em técnicas de produção ecológica com outros agricultores.


Biodiversidade e comércio agrícola: em busca de uma abordagem holística

 
Estima-se que mudanças climáticas, crescimento populacional e mudanças nos padrões de consumo decorrentes do aumento na renda média dos PEDs exerçam, nos próximos anos, pressão em termos de terras e outros recursos naturais – tendências que podem ser exacerbadas por políticas nacionais mal formuladas em setores como o de biocombustíveis. Mudanças nas políticas de comércio agrícola que promovam o aumento da produtividade em países pobres e incrementem o valor da produção local terão um papel importante no que se refere à segurança alimentar e às necessidades de emprego, ao mesmo tempo em que assegurarão que tais pressões não afetem negativamente a biodiversidade.
 
Provavelmente, muitos PEDs tomarão providências com vistas a assegurar que seus objetivos nacionais em matéria ambiental, social e econômica sejam estabelecidos e implementados em estratégias de desenvolvimento nacional, se quiserem garantir que as negociações de comércio agrícola na OMC sejam favoráveis a seus objetivos de biodiversidade. No entanto, as reformas nas políticas agrícolas dos PDs constituem uma importante contrapartida, que garantirá a efetividade de tais medidas. No tocante a este ponto, tais países deverão deslocar o foco de seus subsídios agrícolas a metas claras e mensuráveis de políticas públicas, inclusive a respeito de biodiversidade.

 
Independentemente da conclusão da turbulenta Rodada Doha, oportunidades para realizar as reformas aqui tratadas existem e estão ao alcance dos governos. A UE já começou a pensar no formato futuro de sua Política Agrícola Comum (PAC) – algo que pode ter importantes implicações para o processo de perda de biodiversidade e para outros objetivos de políticas nacionais e internacionais. Por sua vez, os EUA deverão iniciar em breve discussões similares sobre a próxima Lei Agrícola (conhecida como Farm Bill), que determina programas de apoio a diversos produtos agrícolas, tais como algodão, milho e arroz. A participação ativa de eleitores que estão preocupados com a questão da biodiversidade será essencial para que as regras de comércio agrícola promovam a conservação e a sustentabilidade na agricultura nas próximas décadas.


* Integrante do Programa para Agricultura do ICTSD.
 
Tradução e adaptação de artigo originalmente publicado em Bridges Trade BioRes Review, Vol. 4, No. 3 - out. 2010.

[1] Ver: Tratado Internacional da FAO sobre recursos genéticos para alimentação e agricultura.

[2] Ver: Tansey, G.; Rajotte, R. The Future Control of Food. Londres: Earthscan, 2008.

[3] Ver: ICTSD. Ensuring trade policy supports food security goals. Genebra: ICTSD, 2009.

[4] Citado em: Brunner, A.; Huyton, H. The environmental impact of EU green box subsidies. Em: Meléndez-Ortiz, R.; Bellmann, C.; Hepburn, J. Agricultural subsidies in the WTO green box: ensuring coherence with sustainable development goals. Cambridge: Cambridge, 2009.

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