Proteção ou protecionismo? Um problema crescente na agenda de comércio internacional

4 November 2013

Este artigo discute os principais desafios relacionados à multiplicação de normas e padrões que passaram a constituir barreiras ao comércio. Nesse contexto, as autoras ressaltam a contribuição de metodologias de mensuração para a harmonização das referidas regras e padrões.

Poucos são aqueles que não conseguem associar a agradável lembrança de um bolo ou doce consumido em algum momento da vida ao “dono da receita” daquela iguaria que causou tanta satisfação. Mais gratificante ainda pode ter sido a experiência de conseguir reproduzir essa mesma receita e registrar uma lembrança também positiva na memória de outras pessoas.

Se observarmos os produtos à nossa volta, não é difícil presumir que muitos foram produzidos seguindo “receitas” com propósitos semelhantes aos de um brigadeiro. De fato, praticamente todos os setores de uma economia desenvolvem seus produtos seguindo alguma espécie de orientação para que estes sejam, a princípio, aceitos e apreciados por seus consumidores. Essas “receitas” assumem formas diversas, sendo introduzidas nas economias para facilitar a associação do produto final a características específicas desejáveis para os produtos ofertados nos mercados.

Possibilitar a realização de tal associação, de forma a proporcionar transparência aos consumidores quanto a aspectos de segurança e qualidade dos bens, é algo que vem se tornando uma exigência cada vez mais presente no tratamento das relações de comércio internacional. A intensificação do comércio entre os países, acompanhada da maior extensão das cadeias produtivas e da adição de valor distribuída, por vezes, entre diferentes nações, acentuam tal importância.

De fato, esses foram fatores responsáveis pela introdução de dois acordos sobre diretrizes a serem seguidas pelos países membros da Organização Mundial do Comércio (OMC), as quais assegurariam que as normas e regulamentos definidos nas economias locais fossem empregados de forma não-discriminatória, sem prejuízo ao livre comércio de produtos com origem diversa. Esses dois acordos – Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês) e Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês) – foram firmados em 1995.

Desde então, governos e entidades internacionais relacionadas assumiram a incumbência de definir normas e exigências de natureza técnica, sanitária e fitossanitária aplicáveis a bens comercializados como uma forma legítima para definir objetivos comerciais e de políticas públicas. E todos os novos regulamentos e normas ou mudanças naqueles acordos já existentes precisam ser notificados à OMC pelos países membros. Esse é um dos importantes canais através dos quais as políticas públicas afetam o comércio internacional, o que requer atenção particular por parte dos formuladores de política.

Já não era sem tempo: a inter-relação entre comércio e regulamentação é tida como um aspecto histórico, particularmente entre os países da União Europeia (UE). Quando o Tratado de Roma foi estabelecido, em 1957, seus autores já percebiam que seria inócuo impedir barreiras às importações com efeitos restritos às fronteiras se essas medidas pudessem ser substituídas por restrições domésticas com efeitos equivalentes. A lógica prevalecente era a de que nada adiantaria, por exemplo, um determinado país deixar de taxar o produto de um parceiro comercial, se esse produto passasse a sofrer uma taxação com impacto equivalente àquele que apresenta quando vendido no mercado interno. Como exemplo, a eliminação de tarifas para o açúcar pelos países da UE em 10% seria inócua se, nos países que compõem o bloco econômico, produtores passassem a receber um adicional de 10% em subsídios por meio dos preços de venda no mercado interno. Consequentemente, de forma análoga ao efeito da imposição de uma tarifa, os preços do produto aumentariam em 10% nesse mercado.

A regulamentação técnica pode apresentar um efeito semelhante. Tome-se o caso em que um produto é embalado e rotulado com seu peso indicado em libra-peso: isso pode vir a constituir uma barreira à sua comercialização em um país onde prevalece outra unidade de medida. Esse produto poderia até ser introduzido no mercado, mas sua comercialização seria prejudicada pela forma de apresentação. Verifica-se, portanto, que pode ser tênue a linha que diferencia proteção e protecionismo.

A regulamentação é imposta, a princípio, com vistas a uma série de objetivos de políticas públicas: sanar falhas de mercado; prover informação a consumidores e importadores; estabelecer requisitos legais para fortalecer as instituições de uma economia; assegurar transparência, competitividade e igualdade de acesso a mercado para produtos domésticos e importados; e propiciar autoridade para exercer controle de sistemas de alimentos para a segurança e saúde dos consumidores, entre muitos outros aspectos com efeitos positivos. Todos esses objetivos, se atendidos, podem conferir maior previsibilidade aos mercados, estimulando a confiança necessária para promover investimentos. No entanto, a regulamentação não tem sido empregada exclusivamente para sanar falhas de mercado e promover condições favoráveis ao desenvolvimento do comércio internacional. Ao contrário, tem sido comum identificar sua aplicação com o objetivo de introduzir distorções e impor barreiras ao livre fluxo de mercadorias.

O tratamento da regulamentação enquanto barreira ao comércio tem constituído um desafio à economia internacional. Ao contrário de tarifas e medidas não tarifárias tradicionais – como é o caso das cotas, aplicadas para restringir volumes específicos de comércio –, as barreiras técnicas e medidas sanitárias e fitossanitárias raramente explicitam o objetivo protecionista. Impedimentos ao comércio podem ser criados a partir de diferenças nas regulamentações e nas normas para a circulação de pessoas, bens, serviços e investimentos entre países ou blocos comerciais. A diversidade regulatória é, com frequência, derivada de diferenças nas tradições sociais, valores e condições econômicas que podem não ser facilmente harmonizadas ou reconhecidas. Pela própria natureza, portanto, as barreiras regulatórias são difíceis de identificar, mensurar e, consequentemente, negociar.

Isso tem motivado o desenvolvimento de diversos trabalhos que propõem procedimentos e o desenvolvimento de informação referente ao impacto das barreiras regulatórias sobre o comércio internacional. De forma semelhante ao que ocorreu nas negociações envolvendo as tarifas e medidas não-tarifárias mais tradicionais, como cotas e subsídios à exportação, as análises para fundamentar políticas comerciais têm resultado no desenvolvimento de indicadores de acesso a mercado para expressar o efeito de medidas de diferentes naturezas de uma forma agregada. A seguir, apresenta-se uma breve discussão sobre a forma com que os instrumentos desenvolvidos têm sido empregados, a natureza dos resultados obtidos e os desafios que ainda se apresentam para que as medidas sejam aplicadas de forma a atender plenamente aos propósitos para os quais têm sido desenvolvidas.

Como mencionado acima, os Acordos TBT e SPS introduziram a obrigatoriedade da notificação de novos regulamentos e normas à OMC pelos países membros. Essas notificações têm sido organizadas em bancos de dados e empregadas em estudos envolvendo abordagem de inventário, podendo também ser utilizadas para a composição de índices de frequência, de abrangência entre produtos e países, bem como variáveis binárias para a condução de análises quantitativas. Já em 2011, o número de exigências compartilhadas entre os países membros, incluindo requisitos relacionados à segurança de alimentos e à sanidade de plantas e animais ultrapassou a casa dos 5 dígitos. Ainda, o número de países que disponibilizam as informações tem aumentado de forma notória. Isso tem sido destacado pela OMC como um avanço importante, indicando o sucesso da sistemática implantada para assegurar transparência e proporcionar uma referência para que os países avaliem o quanto suas exigências diferem daquelas impostas por seus parceiros comerciais e com relação a referências internacionais.

Constata-se, portanto, que uma importante restrição para a avaliação dos efeitos das barreiras técnicas, sanitárias e fitossanitárias sobre o comércio vem sendo superada com a disponibilidade de informações em bases de dados organizadas. Assim, cabe a cada país desenvolver uma sistemática dinâmica para acompanhar, mensurar e interpretar a importância dessas medidas, de forma a minimizar problemas efetivos e potenciais.

Ainda, é interessante ressaltar que, segundo levantamento atualizado apresentado pela OMC, as medidas de comércio que têm sido discutidas com maior frequência pelo Comitê do Acordo SPS envolvem casos de aftosa, doença de vaca louca (BSE), gripe aviária, além de diversas doenças e pestes que impactam plantas, como a mosca das frutas. Esses aspectos têm impactado negativamente as exportações brasileiras de carnes.

A instabilidade provocada pelos problemas que têm surgido com diversos países tem implicado perdas substanciais de receita de exportação pelo Brasil. Considerando apenas o caso da carne bovina, calcula-se que, entre 2011 e 2012, as exportações brasileiras de carne bovina apresentaram um avanço de 7%, atingindo US$ 5,7 bilhões nesse último ano. No entanto, problemas nas relações comerciais com a Rússia, principal importador do produto brasileiro e responsável por 19% das exportações totais em 2012, levaram a um bloqueio das exportações de carne bovina nesse mesmo ano. Ainda que o país tenha se mantido como maior importador do produto brasileiro, isso provocou uma estagnação no valor das receitas em torno de US$ 1 bilhão, por três anos consecutivos. Em meados de 2013, a Rússia retomou uma posição de retração no volume importado, cujos impactos ainda precisam ser mensurados. Além disso, a identificação do mal da vaca louca em um animal no Paraná teve repercussões expressivas entre importantes importadores: países como Egito (10% das exportações em 2012), África do Sul, Arábia Saudita, China, Coreia do Sul e Japão bloquearam as importações do produto brasileiro.

As exportações brasileiras de carne suína também têm sido prejudicadas pelo embargo introduzido pela Rússia – maior importador do produto, responsável por 25% do total em 2012 – às carnes provenientes de estados específicos. A suspensão das compras foi motivada pelo uso de produto como a ractopamina na criação de suínos, cujo emprego é proibido na UE, China e Rússia.

Um dos aspectos que têm dificultado as negociações sob o Acordo SPS foi a baixa propensão apresentada pelos países importadores em seguir as normas internacionais. A morosidade na condução de avaliações de risco e na eliminação de restrições identificadas como inadequadas também figuram entre os principais problemas, segundo avaliação feita pelos países membros na última reunião do Comitê, em meados de 2013.

É cada vez mais evidente, no âmbito das políticas públicas, a tendência de que os governos mantenham uma atenção acirrada a aspectos que possam comprometer a saúde pública. Dessa forma, uma estratégia para proteger a participação conquistada nos mercados pelos exportadores está relacionada à capacidade de atender a requisitos mandatórios com agilidade, bem como desenvolver capacidade técnica para avaliar se as exigências são mantidas dentro de limites aceitáveis. Nesse contexto, a avaliação direta da fundamentação científica da exigência nem sempre é fácil de ser comprovada com a rapidez desejada. Dentre os desenvolvimentos nessa área, sugere-se que maior atenção seja dada ao desenvolvimento e emprego de indicadores de heterogeneidade regulatória, tais como apresentados em recentes estudos voltados a desenvolver um instrumento facilitador de negociações.

* Pesquisadora de Comércio Internacional e Produtos Sucroenergéticos na Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq), Universidade de São Paulo (USP).
** Pesquisadora da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) Instrumentação.

Ver: Holmes, P. The World Trade Organization and domestic regulation. In: Amann, E. Regulating Development: evidence from Africa and Latin America. Northhampton: Elgar, 2006, pp. 39-64.

Ver: Análise Brasil Global, Anuário 2013. Editora Análise 8a. Edição. São Paulo, Brasil.

Ver: Burnquist, H.L.; Costa; C. C. da; Souza, M.J.P. de. Simulation of Composite Index of Market Access – Application to Poultry in Brazil. Genebra: ICTSD, 2011. Ver também: Burnquist, H.L.; Souza, M. J. P. de; Nunes de Faria, R.; Rau, Marie-Luise; Shutes, Karl. Systematic Approach to Regulatory Heterogeneity Applied to EU Agri-Food Trade. Trabalho apresentado em 28th Triennial Conference of the International Association of Agricultural Economists. Foz de Iguaçu/PR, 2012.

This article is published under
4 November 2013
O autor analisa as vantagens e desafios da implementação de normas para o desenvolvimento sustentável no âmbito regional, com base em dois casos concretos. O autor conclui que, embora o...
Share: 
4 November 2013
Tijolos são utilizados para as mais diversas finalidades. Insumo indispensável em estruturas que viabilizam o diálogo entre humanos, o tijolo é também a matéria-prima para a construção de muros que...
Share: