Regras da OMC e políticas de energia sustentável

1 April 2007

A energia não está distribuída eqüitativamente ao redor do mundo. De fato, 69% das reservas de petróleo conhecidas estão nas mãos da Organização de Países Exportadores de Petróleo (OPEP)[1]. Rússia, Noruega, México e Cazaquistão são os maiores exportadores de petróleo que não fazem parte da OPEP. Na maioria dos demais países, os governos têm, em geral, pouco controle sobre os níveis de produção do petróleo, pois, como empresas privadas dominam o setor petrolífero[2], estas reagem de acordo com as leis de oferta e procura — o que as levam a extrair mais petróleo quando os preços elevam-se.

 

Os preços elevados estimulam países que não pertencem à OPEP a produzir petróleo convencional e não convencional[3]. É possível que os preços impactem positivamente, tanto na execução de políticas de redução da contaminação do ar e das emissões de gás de efeito estufa quanto no incremento da segurança energética. Ademais, os preços elevados e o desenvolvimento tecnológico aumentam as oportunidades de desenvolverem-se fontes de energia alternativas.

 

Por outro lado, a queda repentina dos preços do petróleo bruto, entre 1998 e 1999, levou muitos países exportadores de petróleo a impulsionar reformas econômicas dirigidas à diversificação de suas economias e à redução da dependência do petróleo bruto. Além disso, o surgimento da OMC representou impulso adicional a reformas nacionais em países produtores de energia.

 

Existem muito mais reservas de gás natural do que de petróleo. Sua maioria encontra-se no Oriente Médio (34% do total mundial), na Europa e na ex-União Soviética (42% do total mundial). Acredita-se que, por razões econômicas e ambientais, a demanda de gás natural aumentará significativamente, pois poderá tornar-se o combustível preferido das indústrias geradoras de energia.

 

Os países exportadores de energia, freqüentemente, expressam sua preocupação com o fato de que o alto consumo e os impostos específicos sobre consumo de produtos energéticos, aplicados pelos países importadores de energia, podem reduzir seus lucros. A aplicação desses impostos de forma não discriminatória, no entanto, está de acordo com as regras da OMC.

 

A energia e a OMC

 

A disciplina específica do comércio energético não fazia parte do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas de 1947 (GATT-1947, na sigla em inglês). Uma das possíveis causas para isto é o fato de os exportadores de energia não terem participado da negociação do acordo. O tema foi muito politizado, devido à natureza estratégica destes produtos energéticos, e as práticas estatais que afetam os recursos naturais e a energia eram (e continuam a ser) sensíveis e controversas. As considerações relativas à segurança estruturaram, em grande medida, as políticas de comércio no setor energético[4].

 

Durante a Rodada Uruguai, alguns países procuraram introduzir disciplinas específicas a certas práticas de países exportadores de energia, como preços diferenciados e conseqüentes subsídios, impostos/restrições à exportação e aprovisionamento discriminatório. Estas tentativas não lograram êxito, porque os países ricos em recursos mostraram-se preocupados com o surgimento de normas vinculantes no comércio de recursos naturais.

 

De modo geral, no entanto, aceita-se a aplicação de normas da OMC já existentes a produtos energéticos, apesar de poder-se argumentar que elas não são as mais indicadas para resolver os problemas comerciais do setor. Tradicionalmente, as disciplinas da OMC foram concebidas de modo a tratar de questões relativas às barreiras à importação, mais que aquelas à exportação. No setor energético, entretanto, as restrições às exportações são as principais barreiras comerciais.

 

Os impostos de exportação sobre materiais e produtos energéticos são parte importante das receitas dos países exportadores de energia. Os assuntos relacionados às práticas restritivas destes países e às empresas energéticas monopolistas que desfrutam de direitos e privilégios exclusivos não se encontram, substancialmente, considerados nas normas multilaterais de comércio, tal como os problemas de trânsito. Além disso, faz falta um marco para os investimentos no setor.

 

Surgem, assim, questionamentos sobre como devem ser implementadas medidas relativas a mudanças climáticas sem que haja conflito com a normativa da OMC. Um dos desafios, por exemplo, consiste em implantar medidas de apoio financeiro a produtores de energia renovável que sejam compatíveis com a normativa multilateral. O princípio do tratamento nacional aplica-se aos impostos internos, encargos, leis e regulamentações. Assim, os tributos internos aplicados a produtos energéticos importados não devem ser mais altos que aqueles aplicados a produtos “similares” produzidos em âmbito nacional. As regulamentações técnicas e os padrões que promovem o uso eficiente da energia não podem constituir obstáculo desnecessário ao comércio.

 

Impostos sobre energia

 

Os impostos relativos ao dióxido de carbono e à energia podem ser aplicados diretamente sobre os combustíveis, a eletricidade e as indústrias consumidoras ou processadoras de matérias-primas que utilizam energia como insumo. Isto é realizado de acordo com a emissão de dióxido de carbono ou o consumo de energia na produção.

 

Questiona-se a possibilidade de países em busca de objetivos ambientalistas discriminarem os produtos energéticos entre aqueles que utilizam, em sua produção, tecnologias que não prejudicam o meio ambiente e os que não o fazem. A resposta não é muito simples; e fica ainda mais complexa se os produtos finais têm características físicas idênticas e mesmo uso final, como, por exemplo, a eletricidade gerada por energia nuclear e a gerada por recursos renováveis. Neste caso, seria difícil argumentar que os tipos de eletricidade gerados de forma diferente não são produtos “similares”.

 

O sistema de solução de controvérsias da OMC já conheceu questões que tratavam de impostos ambientais. O primeiro caso analisado consiste em disputa entre as Comunidades Européias (CE) e os Estados Unidos da América (EUA) acerca de um imposto sobre automóveis introduzido para criar incentivo para a compra de automóveis de baixo consumo de combustível. Como a medida afetava a maioria dos veículos europeus, as CE afirmaram que o imposto era incompatível com o Artigo III:2 do GATT (referente a tratamento nacional). O painel concluiu que os automóveis de alto consumo de combustível não eram “similares” aos veículos nacionais de baixo consumo de combustível; e, portanto, poderiam receber tratamento menos favorável.

 

México, Canadá e as CE apresentaram demanda contra os EUA que ficou conhecida como o caso Superfund. Os referidos países questionavam um tributo que os EUA haviam imposto ao petróleo com a finalidade de financiar a limpeza de áreas onde eram depositados resíduos perigosos. Embora o painel tenha reconhecido que alguns aspectos da medida estadunidense eram incompatíveis com o Artigo III do GATT, ele reconheceu a possibilidade de impor tributos ambientais nacionais.

 

Ajustes aos impostos fronteiriços

 

Quando um Estado com altos padrões ambientais estabelece tributos relativos à energia, os produtos destinados a consumo mais eficiente de energia produzidos no país tornam-se menos competitivos que os produtos estrangeiros, os quais não se submetem a estas regulamentações. O país pode, portanto, optar pelo reembolso do imposto após a exportação. O governo também pode fixar tributos adicionais à importação de produtos provenientes de países que não mantêm níveis elevados de proteção ambiental.

 

As normas da OMC não definem, com clareza, a possibilidade de se proceder a alguns ajustes dos impostos aduaneiros. Conforme o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias, os tributos indiretos em cascata somente podem ser isentados, na fronteira, quando são impostos a insumos utilizados na elaboração do produto exportado[5], ou seja, quando os insumos são incorporados, fisicamente, ao produto final — no caso da produção da energia, o combustível e o petróleo. O ajuste não apresenta problema quando o produto em si é exonerado do imposto energético ou é reembolsado na fronteira. Ainda assim, existem opiniões divididas com respeito à possibilidade de se ajustarem os impostos aos insumos que não incorporados, fisicamente, ao produto final de modo compatível com as normas da OMC. Neste sentido, não fica claro se é possível impor um tributo relativo ao dióxido de carbono emitido durante o processo de produção.

 

Subsídios

 

O fato de, na atualidade, certas fontes de energia renovável não serem comercialmente viáveis apresenta um sério questionamento sobre a compatibilidade dos diferentes programas de apoio com a OMC. De acordo com as regras multilaterais, tais programas não podem estar sujeitos a desempenho de exportação, pois seriam classificados como subsídios proibidos. Por sua vez, são considerados acionáveis os subsídios específicos para certas empresas, indústrias ou grupos; e os produtos que se beneficiam de tais subsídios podem ser objeto de medidas compensatórias. Como alternativa, um Membro da OMC poderia pedir a retirada de tais subsídios, caso lhe causassem prejuízos.

 

Limitar os subsídios aos produtores de energia renovável poderia configurar o critério de especificidade. Neste sentido, por exemplo, se um governo decidisse outorgar apoio econômico às empresas produtoras de energia renovável, este programa seria considerado específico; em outras palavras, continuaria a ser um subsídio acionável.

 

A questão é como elaborar programas dirigidos à consecução de objetivos ambientais sem que o apoio financeiro seja considerado um subsídio acionável. Uma possível solução seria encontrar critérios objetivos ou condições que governem a elegibilidade para um subsídio e seu montante, de modo a tornar a elegibilidade automática e seu cumprimento supervisionado com cuidado. Os critérios e condições devem ser transparentes e claros e o estabelecimento de certo nível de emissão de dióxido de carbono durante a produção poderia ser um critério. Ainda que, de modo geral, seja possível idealizar programas que incentivem o uso eficiente da energia, é possível que as tentativas de apoiar as indústrias renováveis caiam na categoria de subsídios acionáveis.

 

Regulamentações técnicas e padrões

 

As regulamentações técnicas e padrões são ferramentas importantes para incrementar o uso eficiente da energia e reduzir as emissões de gás de efeito estufa.

 

O Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio proíbe a discriminação entre produtos nacionais e importados por meio de regulamentos técnicos. Além disso, as regulamentações técnicas, os padrões e os procedimentos de avaliação de conformidade não devem criar obstáculos desnecessários ao comércio ou serem utilizados como instrumentos protecionistas.

 

O requisito de não discriminação aplica-se a produtos similares, mas, devido ao debate contínuo sobre como determinar a similaridade, não está claro se distintos métodos de produção de energia poderiam fundamentar legítima diferenciação entre produtos que utilizem mais ou menos processos eficientes de energia.

 

Conclusão

 

As normas da OMC aplicam-se, em sua totalidade, ao comércio de produtos e materiais energéticos, ainda que não tenham sido criadas para tratar, especificamente, assuntos relacionados à energia. Não está claro, por exemplo, como as disposições relativas à liberdade de trânsito seriam interpretadas por um painel da OMC. Em empresas estatais, algumas práticas restritivas ao comércio, aplicadas por empresas energéticas, não estão amparadas pela normativa da OMC. Não obstante, como as regras de comércio e de mudança climática devem ser compatíveis, é importante que as medidas sobre mudança climática sejam implementadas de acordo com as regras multilaterais de comércio.

 

*Yulia Selivanova trabalha para o Secretariado da Energy Charter em Bruxelas.

 

Tradução do artigo publicado originalmente em Bridges Monthly Digest, v. 7, nov. 2006, p. 9.


[1] Dados de janeiro de 2005. Se as reservas não convencionais canadenses forem excluídas, a participação da OPEP aumenta para 84%.

[2] O México é uma notável exceção. A constituição do país outorga à PEMEX, a companhia petrolífera estatal, o monopólio da produção do petróleo bruto.

[3] No Canadá, têm sido descobertas inúmeras áreas petrolíferas e jazidas de petróleo em águas profundas.

[4] Gibbs, M. Energy Services, Energy Policies and the Doha Agenda. In: UNCTAD. Energy and Environmental Services: Negotiating Objectives and Development Priorities. Genebra: UNCTAD, 2003. Disponível em: <http://www.unctad.org/en/docs/ditctncd20033_en.pdf>.

[5] Impostos exigidos por bens e serviços utilizados direta ou indiretamente na elaboração do produto, cf. nota de rodapé n.° 61 do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias.

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