Tecnologia e mudanças climáticas: um novo enfoque para o direito ambiental?: María Julia Oliva*

10 June 2009

As questões tecnológicas ocuparão um lugar central na aplicação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, sigla em inglês). Ainda que a transferência de tecnologia permaneça como questão importante, ao que tudo indica, as discussões atuais serão pautadas em um enfoque mais amplo, que inclui todo o processo de mudança tecnológica.

Muitas das características da cooperação internacional de longo prazo no âmbito da UNFCCC ainda não foram resolvidas. Contudo, a promoção e a disseminação dos avanços tecnológicos constituirão parte importante de toda resposta integral às mudanças climáticas, como bem reconhece o Plano de Ação acordado em Bali. Este enfoque constitui passo importante no contexto do direito internacional ambiental, na medida em que poderia conduzir à reformulação das bases conceituais sobre as quais o tema da tecnologia tem sido tratado.

A tecnologia no direito internacional ambiental

O direito ambiental reconhece que a tecnologia pode contribuir para a consecução dos objetivos ambientais, assim como sua integração com metas econômicas e sociais. Por esta razão, a maior parte dos acordos multilaterais sobre meio ambiente contém cláusulas voltadas especificamente à identificação das tecnologias mais inovadoras e eficientes, bem como à promoção do desenvolvimento e da difusão destas.

Ademais, instrumentos como o relatório Brundtland (1987) e a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) identificam a reorientação tecnológica como imperativo estratégico para o desenvolvimento sustentável e convidam os Estados a cooperar na promoção do desenvolvimento, assim como na difusão e transferência de tecnologias.

Apesar das referências gerais ao tema da tecnologia, a maior parte da normativa internacional ambiental se concentra exclusivamente em uma de suas facetas: a transferência tecnológica. O Programa 21, por exemplo, afirma a necessidade de transferir tecnologias ecologicamente razoáveis em condições favoráveis aos países em desenvolvimento (PEDs). Neste contexto, a transferência de tecnologia não se refere somente à própria tecnologia, mas também aos conhecimentos tecnológicos relacionados e ao fomento da capacidade para o emprego eficiente e desenvolvimento posterior dessas tecnologias.

Um grande número de acordos multilaterais ambientais também contém normas específicas sobre transferência de tecnologia em temas diversos, como no caso do Tratado de Montreal sobre a Camada de Ozônio e da Convenção sobre Diversidade Biológica.

A transferência tecnológica tem adquirido particular importância no direito internacional ambiental por seu papel na aplicação do princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Tal princípio decorre do reconhecimento de que, embora seja necessária uma resposta global a determinados problemas ambientais, a estrutura dessa resposta deve considerar as distintas características dos Estados. Por esse motivo, alguns acordos incorporam normas específicas aos PEDs, as quais incluem obrigações menos onerosas, maiores prazos de implementação e medidas de apoio financeiro e tecnológico.

Estas normas são consideradas fundamentais já que buscam maior igualdade, equilíbrio entre desenvolvimento e meio ambiente, além de uma implementação mais eficaz. Além disso, tais normas têm servido de incentivo para uma maior participação dos PEDs nos atuais acordos multilaterais ambientais.

No âmbito das mudanças climáticas, o interesse em conseguir um marco equitativo para a cooperação de longo prazo exerce papel bastante significativo no debate referente à tecnologia. Neste sentido, algumas medidas de suporte financeiro e tecnológico serão indispensáveis para tal propósito, em particular para os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). O tema da tecnologia, entretanto, é mais abrangente no âmbito da UNFCCC, considerado não somente como elemento de tratamento diferenciado para os PEDs, mas também no contexto da verdadeira mudança tecnológica que exige o desafio mundial das mudanças climáticas.

Tecnologia na UNFCCC

Por sua grande influência sobre a emissão de gases de efeito estufa, a tecnologia desempenha papel particularmente importante no contexto das mudanças climáticas, papel que se reflete nas normas da UNFCCC. Exige-se das Partes, por exemplo, que cooperem e promovam o desenvolvimento, a aplicação e a difusão de tecnologias, bem como práticas e processos relativos às mudanças climáticas. Este amplo enfoque foi mantido no plano de trabalho da Convenção, como se verá a seguir.

Assim como outros acordos multilaterais ambientais, existe, na UNFCCC, a ênfase sobre a transferência de tecnologia vinculada ao principio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, por meio do qual se busca responder às diferentes cargas históricas e capacidades dos países em matéria de mudanças climáticas. Exemplo disso é que, pela primeira vez, a execução dos compromissos dos PEDs foi vinculada ao cumprimento das obrigações dos países desenvolvidos (PDs) relativas aos recursos financeiros e à transferência de tecnologia. Estas últimas incluem tomar todas as medidas possíveis para promover, facilitar e financiar a transferência de tecnologias, especialmente aos PEDs.

No que diz respeito às atividades a serem desenvolvidas sob a UNFCCC, o tema foi tratado de forma mais integral. Foram consideradas não somente as medidas de apoio tecnológico por parte dos PDs, mas também medidas mais amplas de desenvolvimento tecnológico. Ainda que se continue a empregar o termo “transferência de tecnologia”, a definição utilizada atualmente – desenvolvida pelo Painel Inter-governamental de Especialistas sobre Mudanças Climáticas – envolve um conjunto de processos, inclusive a difusão de tecnologias e a cooperação tecnológica, além de considerar os fluxos de tecnologia não apenas entre PDs e PEDs.

O Plano de Ação de Bali, que constitui o mapa orientador das negociações atuais, trata a tecnologia de maneira a permitir – e até fomentar – um enfoque ainda mais amplo sobre o tema. O Plano de Ação prevê uma estratégia aprimorada em matéria de desenvolvimento e transferência de tecnologia que incluiria: (i) mecanismos para remover obstáculos e promover incentivos necessários; (ii) formas de acelerar a distribuição, difusão e transferência de tecnologias; (iii) e cooperação em pesquisa e desenvolvimento (P&D) de tecnologia atual e inovadora.

Poucas propostas, entretanto, foram elaboradas sobre esta base. A de maior alcance foi apresentada pelo G77 e a China – coalizão de PEDs que defende uma nova estrutura institucional que se encarregaria de acelerar P&D, difusão e transferência em matéria tecnológica. Este enfoque é notadamente amplo e destina-se a cobrir todo o ciclo tecnológico, uma vez que os países patrocinadores dessa proposta possuem forte inclinação ao apoio em tecnologia. Por exemplo, a proposta prevê como elemento fundamental um fundo composto por contribuições de PDs.

Por outro lado, os PDs geralmente favorecem outros elementos, tais como a cooperação tecnológica e o papel do setor privado. Questionam, ainda, a ênfase sobre os aspectos “Norte-Sul” nessa temática. Por exemplo, com base no princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, o Japão reconhece que os esforços relativos à tecnologia constituem ônus dos PDs. No entanto, sustenta que não se deve perder oportunidades de colaboração mais extensa no âmbito tecnológico – como os mapas de desenvolvimento de tecnologia e outras redes de cooperação internacional. Por sua vez, a Austrália defende que, em diversos setores, as tecnologias mais inovadoras em relação às mudanças climáticas têm origem nos grandes PEDs, e não nos PDs.

Por mais válidas que sejam, essas posições divergentes acerca do tema da transferência de tecnologia limitam a discussão das ideias apresentadas. Existem esforços voltados ao tratamento da transferência tecnológica sob o enfoque do princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, ou sob o enfoque mais amplo de promoção de uma mudança tecnológica mundial com vistas a uma economia com menor produção de carbono. No entanto, tais posições não deveriam ser contraditórias, mas sim complementares, a fim de compor uma resposta integral aos desafios tecnológicos relacionados às mudanças climáticas. Segundo declaração do secretário executivo da UNFCCC, Yvo de Boer, em finais de 2008, diversas medidas relativas à tecnologia devem ser consideradas dentro do regime de mudanças climáticas posterior a 2012, inclusive: (i) um mecanismo institucional; (ii) maior participação do setor privado; (iii) P&D; (iv) e difusão e transferência de tecnologias.

Um novo enfoque para o tema tecnológico?

A importância de promover a transferência de tecnologia nas normas do direito internacional ambiental não diminuiu. Os PEDs necessitam do acesso às mais recentes tecnologias ambientais, bem como às informações técnicas e comerciais indispensáveis para o emprego e desenvolvimento destas. Isto é fundamental não somente com base no princípio de responsabilidades comuns e diferenciadas, mas também como elemento essencial de uma transição mundial a uma estrutura econômica mais sustentável. A magnitude e a rapidez das mudanças climáticas evidenciam que os acordos multilaterais ambientais não podem encerrar por aí a consideração deste tema. Devem, pelo contrário, explorar a fundo a possibilidade de guiarem e estimularem a mudança tecnológica, desde a inovação até o amplo acesso às novas tecnologias.

Ora, isso não seria um desenvolvimento impossível, tampouco insólito. No âmbito nacional, o direito ambiental já desempenha papel relevante na mudança tecnológica. Em diversos países, as normas ambientais buscam criar incentivos para que a mudança tecnológica tenha ritmo e enfoque adequados. Esses estímulos incluem obrigações e padrões regulatórios, assim como mecanismos de mercado, como impostos, subsídios e etiquetas. Da mesma forma, um enfoque novo e mais amplo sobre a mudança tecnológica permitiria ao direito internacional ambiental refletir as importantes correntes que em outros âmbitos do direito internacional buscam melhor equilíbrio entre inovação e disseminação da tecnologia e do conhecimento, o que implementam por meio de prêmios e acordos internacionais nas áreas de P&D, por exemplo. Isto seria particularmente importante no âmbito das mudanças climáticas, no qual o rápido desenvolvimento e a vasta adoção de certas tecnologias não somente facilitarão o enfrentamento deste desafio, mas também constituirão condição sine qua non para que este seja superado.

* Advogada especializada em direito internacional ambiental relacionado a temas comercias e de propriedade intelectual.

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