Transparência nas negociações comerciais: quanto é o bastante, quanto é demais?

27 February 2015

Nos últimos anos, à medida que avançaram negociações controversas como a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês), muito do debate se concentrou não sobre a substância dos acordos, mas sobre a transparência das negociações. Alguns críticos sobre o “sigilo” dessas tratativas argumentam que manter as negociações a portas fechadas, permitindo apenas a participação de consultores corporativos, enfraquece a democracia e o Estado de direito. Como solução parcial, os críticos passaram a exigir que os governos tornem públicos todos os rascunhos de texto.

 

Em artigo publicado em junho de 2013 no The New York Times, os ativistas do Observatório do Comércio Global (GTW, sigla em inglês) queixaram-se de que: “[e]mbora o acordo [TPP] possa reescrever completamente as políticas não comerciais que afetam a vida cotidiana dos estadunidenses, a administração pública rejeitou os pedidos de grupos interessados para a publicação quase integral dos textos negociados”.

 

Em resposta às críticas, os governos alegaram que, na realidade, eles têm se engajado ativamente com o público e órgãos oficiais para manter todos amplamente informados sobre a evolução das negociações comerciais. A Comissão Europeia (CE) tem ido mais longe para demonstrar que é favorável a uma política de transparência e publicou, recentemente, muitas de suas propostas de negociação para a TTIP, além de ter divulgado posicionamentos oficiais em determinados temas de política pública em negociação.

 

Quem está com a razão nessa discussão? Os governos estão fazendo tudo a seu alcance para promover a transparência nas negociações comerciais? Quanto de sigilo é possível e desejável nesse contexto? Neste artigo, eu exploro alguns aspectos desse tema e ofereço algumas sugestões de como os governos podem abordar a questão de forma mais efetiva.

 

Negociações comerciais na era da Internet

 

Se escutamos pessoas que há décadas acompanham negociações comerciais, temos a impressão de que, hoje em dia, os funcionários do governo estão mais reticentes quanto à divulgação de informações sobre o estado das negociações. A transparência tem piorado ao longo do tempo. Embora isso possa parecer um problema, quando se considera o avanço da Internet, a situação atual não é surpreendente.

 

Na era pré-Internet, a discussão e a própria circulação de rascunhos de texto entre os negociadores e destes com pessoas externas podia ser relativamente informal. Se um representante do governo disponibilizava um texto para uma parte interessada, o documento provavelmente circularia entre outras pessoas, e talvez fosse publicado por algum veículo especializado. Mas isso seria tudo. Mesmo se o teor desse texto fosse altamente controverso, seria improvável que o texto se espalhasse de forma ampla e provocasse qualquer crítica ou discussão séria sobre seu conteúdo.

 

Nos dias atuais, quando os documentos são disponibilizados na Internet, são imediatamente dissecados por blogueiros e ativistas. Isso pode frustrar negociações mais delicadas, pois os representantes públicos serão expostos a pressões e críticas enquanto ainda realizam as tratativas. Como resultado, os governos têm se tornado mais relutantes na divulgação dos detalhes da negociação para partes externas; e, para essas pessoas, os textos em discussão estão menos acessíveis que no passado.

 

Negociações comerciais na era da governança global

 

Além dos aspectos tecnológicos, as negociações comerciais passaram por outra mudança importante. Elas deixaram de tratar meramente de restrições ao protecionismo e passaram a envolver esforços mais amplos para a governança global. O processo de negociação não mudou muito ao longo dos anos: os governos fazem ofertas e exigências sob uma denominação geral de “acesso a mercado”. No entanto, as implicações das regras comerciais de hoje são radicalmente diferentes daquelas do passado.

 

Em seus primeiros anos, as negociações comerciais tratavam principalmente de ofertas e demandas por tarifas menores. Existiam poucos textos legais a serem considerados. Ao longo do tempo, mais leis foram incorporadas ao processo. Atualmente, um acordo comercial típico é um instrumento robusto de governança global, que conta com uma gama variada de implicações para políticas públicas – de proteção da propriedade intelectual a direitos trabalhistas e proteção ambiental.

 

A natureza distinta das regras de hoje tem implicações importantes para a transparência. Pode não ser razoável esperar que um governo divulgue as linhas tarifárias que espera ver reduzidas por seus parceiros comerciais, já que isso teria um impacto limitado sobre a política comercial e prejudicaria os objetivos da negociação. Por outro lado, questões de propriedade intelectual e direitos trabalhistas constituem o núcleo de políticas sociais: o que os governos defendem nesses temas afeta a todos nós de maneira significativa.

 

Porém, a publicação total pode dificultar as negociações. Para cada área, existem longos textos legais a serem considerados. Os governos com interesse em determinada área apresentam propostas detalhadas, que são comentadas por outros governos. Nesse sentido, as regras e as políticas são desenvolvidas pelo trabalho conjunto dos governos. O resultado final é um compromisso assumido por cada um dos governos.

 

Essa evolução das posições adotadas inicialmente pelos governos ao estabelecimento de um compromisso internacional é um período crucial. Assim, parece pertinente questionar se um debate público durante esse processo prejudicaria toda a iniciativa. Os governos não estariam apenas negociando entre si, mas com o público em geral, o que dificultaria qualquer progresso. Mesmo se os tradicionais debates tarifários não estiverem envolvidos nesse aspecto, os governos têm posições nas quais acreditam e determinado objetivo a alcançar. Caso abram suas posições internas para debate no meio desse processo, colocariam isso em risco.

 

Rumo à transparência efetiva

 

Talvez essas considerações possam conduzir para uma abordagem melhor ao tema da transparência. Em uma época em que ocorrem debates em tempo real via Twitter sobre nuances dos textos vazados pelo WikiLeaks; e os acordos comerciais regem um número crescente de questões de política pública, o que se pode esperar em termos de transparência nas negociações comerciais?

 

Sob o meu ponto de vista, devemos esperar mais transparência do que já existe, mas uma transparência diferente daquela que os críticos exigem. Nesse sentido, o processo de negociação comercial deve ser repartido em três etapas: i) o desenvolvimento de uma posição de negociação do governo; ii) as negociações em si; e iii) a ratificação doméstica da versão completa do texto negociado. A transparência deve ser enfatizada no início e no fim desse processo; já o meio necessita de algum sigilo.

 

No início do processo, os governos devem receber contribuições adequadas para compor um posicionamento nacional de negociação. É crucial que se lancem iniciativas abrangentes na busca pelas perspectivas das partes interessadas, o que deve ser um processo aberto a todos. Ao mesmo tempo, é desafiador construir um consenso nacional sobre qualquer assunto – de modo que os governos devem ter alguma flexibilidade nesse estágio. A coleta das contribuições deve ser aberta, mas o momento de definição do resultado deve ser mais fechado. A posição oficial não deve ser demasiado exposta a escrutínio nessa etapa: uma vez definido esse posicionamento, os parceiros comerciais não devem ter acesso a muita informação sobre os pontos de fraqueza e dissenso que surgiram ao longo da formulação das propostas.

 

Quando se chega à etapa das negociações, os governos precisam de espaço para discutir as posições que formularam anteriormente com outros governos. Aqui, é preciso flexibilidade por parte dos negociadores, e o debate não deve ser reaberto a terceiros. Os governos não podem conduzir negociações com o mundo inteiro – que é justamente o que ocorre quando os rascunhos são divulgados por completo.

 

O ponto crucial da transparência deve ser o fim do processo. Nesse momento, os governos não devem esperar que entregarão um pacote completo a ser promulgado: é preciso haver uma explicação convincente acerca dos méritos do compromisso que foi alcançado.

 

Da forma como as coisas estão, existem falhas tanto no início do processo quanto no fim – ao menos nos Estados Unidos (sistema com o qual estou mais familiarizado). A respeito das contribuições iniciais, não está claro se o processo está funcionando, uma vez que o governo estadunidense frequentemente adota posições impopulares nas negociações comerciais. No entanto, ao que parece, uma parcela dessas posições tem o apoio de grupos de interesse específicos, como corporações ou sindicatos.

 

A respeito dos interesses corporativos, a propriedade intelectual tem sido uma questão particularmente controversa. Por exemplo, de um lado, os grupos empresariais pressionam pela extensão dos direitos autorais e, de outro, a maioria das pessoas que se interessa pelo tema acredita que muitas das posições estadunidenses sobre propriedade intelectual são mal orientadas.

 

O mesmo ocorre com questões trabalhistas. Enquanto os sindicatos apoiam a posição oficial do governo dos Estados Unidos de incorporar disposições de proteção trabalhista em acordos comerciais, a opinião pública mostra ceticismo quanto a essa rigidez nos padrões trabalhistas. Sob uma ótica conservadora, muitas regiões dos Estados Unidos já flexibilizaram esses padrões; sob um prisma liberal, é moralmente inadequado forçar os países em desenvolvimento a adotar os padrões trabalhistas dos Estados Unidos se neste país tais regras já foram flexibilizadas.

 

Parte das falhas no processo inicial de coleta de contribuições ocorre mais no que diz respeito aos tópicos que deverão ser incluídos do que à substância de provisões específicas. Esse é o caso de temas como direitos autorais e proteção trabalhista, cuja inclusão ou não em acordos comerciais poderia constituir objeto de um frutífero debate. Ao invés disso, o escopo das negociações comerciais parece ter sido capturado por interesses especiais, que logram incorporar os temas de sua preferência por meio de lobby.

 

Passando ao final do processo, as explicações oferecidas pelos representantes oficiais geralmente são superficiais e construídas para omitir a complexidade das regras negociadas. Nesse sentido, os acordos comerciais são frequentemente retratados como simples iniciativas de fomento às exportações. Quase todas as provisões são apresentadas como uma forma de aumentar as exportações e, como resultado, aumentar a disponibilidade interna de empregos mais bem remunerados.

 

Tais explicações são enganosas. Por exemplo, pode até ser verdade que a extensão de direitos autorais ajude algumas empresas estadunidenses a exportar mais. Mas apresentar a questão dessa forma remove a possibilidade de debater as implicações mais profundas para as políticas públicas, e não pode provocar um engajamento real sobre a questão. Isso envolveria uma investigação que comparasse diferentes extensões de direitos autorais e explicasse por que um é melhor que o outro. De onde vem o cálculo que considera a vida do autor mais um período de 70 anos, e por que esse seria o prazo apropriado?

 

É preciso que os governos se engajem mais nessas questões, nessas duas etapas. Já que agora os acordos comerciais funcionam como instrumentos de regulação e políticas públicas, o debate deve, na fase inicial, ser mais aberto do que tem sido, e mais robusto na etapa final.

 

Considerações finais

 

De certo modo, as alegações de “sigilo” podem parecer um esconderijo para evitar um debate sobre substância. Esse diálogo, de fato, implica dificuldades na forma de apresentá-lo e em como torná-lo interessante ao público. É mais fácil condenar o sigilo: geralmente, essa crítica baseia-se na narrativa de um governo refém de interesses específicos e distante das preocupações dos cidadãos comuns.

 

No entanto, existe um exagero sobre o sigilo das negociações: existe bastante evidência histórica sobre acordos comerciais para nos informar sobre os principais temas em debate. Os críticos dos acordos comerciais devem usar tais informações para provocar um diálogo substantivo à medida que as negociações ocorrem.

 

Os governos estão em uma posição difícil: equilibrar todos os interesses domésticos conflitantes e convencer seus parceiros comerciais. Eles assumem riscos ao tomarem decisões sobre posicionamentos nacionais e como impulsioná-los nas negociações. Se a escolha estiver incorreta, toda a negociação pode ruir. A transparência é importante, mas não pode ser levada tão longe a ponto de tornar o processo impraticável. Existem etapas específicas em que a transparência pode e deve ser ampliada, conforme analisado neste artigo. Se utilizada de maneira correta, mais transparência pode efetivamente ajudar a produzir acordos comerciais melhores, auxiliar na conclusão das tratativas e aprovar os compromissos assumidos na mesa de negociações no âmbito doméstico.

 

* Simon Lester é analista de política comercial no Cato Institute, Washington, D.C.

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22 June 2017
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