Uma avaliação do pacote agrícola de Nairobi

2 March 2016

Os negociadores em Genebra ainda estão buscando entender como os mercados agrícolas serão afetados pelas medidas do pacote aprovado na 10a Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), realizada em Nairobi (Quênia). Tal acordo avança em uma série de desafios persistentes na agenda de negociações agrícolas – embora outros temas permaneçam à espera de resolução.

 

Eliminação dos subsídios à exportação

 

Um dos principais resultados da Ministerial foram os progressos feitos na discussão sobre subsídios à exportação agrícola e outras medidas em matéria de "concorrência de exportação" com efeitos similares. Devido à sua capacidade de reduzir artificialmente os preços agrícolas nos mercados globais, tais instrumentos têm sido há muito apontados como prejudiciais aos produtores. Na Conferência de Hong Kong, em 2005, os ministros prometeram, pela primeira vez, eliminar tais instrumentos em um período de oito anos.

 

Desde então, reformas nas políticas agrícolas de diversos países desenvolvidos outrora usuários dos subsídios à exportação acabariam por tornar a ferramenta em grande medida supérflua. Em especial, o desmantelamento dos esquemas de apoio aos preços de mercado adotados pela União Europeia (UE) facilitou a obtenção de um acordo entre os membros da OMC em dezembro.


Embora o pacote de medidas adotado em Nairobi estabeleça que os países desenvolvidos devem extinguir imediatamente quaisquer subsídios à exportação, uma exceção foi incorporada em uma nota de rodapé: o acordo permite pagamentos a produtores de laticínios, carne de porco e processados até 2020. Os países que queiram fazer uso de tal cláusula devem manter estável a quantidade de produtos beneficiários do auxílio e não podem utilizar a ferramenta para exportar novos produtos ou vender a novos mercados. Ainda, é vedado o uso dos subsídios à exportação para quaisquer vendas a países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs).

 

Por sua vez, os países em desenvolvimento devem encerrar a concessão de subsídios à exportação até o fim de 2018, contando com um prazo adicional de cinco anos para finalizar programas destinados a cobrir custos de transporte ou comercialização. Devido à importância crescente dos esquemas de apoio aos preços em alguns países em desenvolvimento de maior porte, essa cláusula pode contribuir, no longo prazo, para a proteção de agricultores de PMDRs da competição imposta por excedentes em outras partes do mundo em desenvolvimento.


Créditos voltados à exportação e tradings estatais de exportação


O acordo obtido em Nairobi foi marcado pela concordância do governo estadunidense com a adoção de novas regras em temas como créditos à exportação, garantias de créditos à exportação e programas de seguro agrícola. O desfecho evita futuros desvios por parte dos Estados Unidos e outros membros da OMC, mas permite que Washington mantenha políticas que beneficiam especialmente produtores nacionais de grãos e outras sementes oleaginosas, como a concessão de prazos de até 18 meses para o pagamento de financiamentos à exportação.


O consenso obtido na Ministerial de Nairobi também influencia a ação de empresas estatais dedicadas à exportação agrícola. Mais especificamente, espera-se que os membros da OMC não recorram a tais empresas para contornar regras sobre subsídios à exportação ou outros compromissos assumidos em Nairobi. De acordo com dados do Secretariado da OMC, embora essas tradings estatais estejam localizadas sobretudo na China e na Índia, países desenvolvidos caracterizados pela ampla exportação de commodities agrícolas, como Austrália e Nova Zelândia, também conferem um papel relevante a empresas desse tipo.

 

Ajuda alimentar internacional: regulação da "monetização" e do auxílio em espécie


Os participantes da Ministerial estabeleceram, ainda, novos princípios para a ajuda alimentar internacional. O acordo tem por objetivo garantir a disponibilidade de ajuda em casos de emergência humanitária, mas busca evitar que o auxílio a outros países se transforme em um subsídio à exportação disfarçado. Nesse sentido, a ajuda alimentar deve derivar de uma necessidade e ser inteiramente gratuita (isto é, não deve ser reembolsável). Os membros da OMC também vedaram a associação entre um programa de ajuda alimentar e a exportação de outros bens e serviços ou a reexportação dos alimentos doados, assim como sua utilização para a expansão da demanda.


Um rascunho circulado durante a Ministerial despertou a preocupação de agências humanitárias e outros grupos interessados em maximizar a efetividade da ajuda internacional, que criticaram a linguagem não vinculante dos compromissos especificados no documento. Mudanças feitas na etapa final das negociações, no entanto, podem ter amenizado tais preocupações.

 

O acordo estabelece que governos não devem fornecer ajuda internacional em espécie caso isso prejudique a produção nacional ou regional dos alimentos doados. O texto aprovado determina, ademais, que a ajuda alimentar pode ser "monetizada" – isto é, vendida a fim de angariar fundos para projetos de desenvolvimento – "apenas quando houver uma necessidade comprovável" e desde que uma análise de mercado seja realizada antes da concretização de quaisquer transações.

 

Algodão: acesso a mercado preferencial para PMDRs


Uma decisão tomada em separado permitiu avanços em questões relacionadas ao algodão, tema descrito em 2008 como a "prova de fogo" para medir o grau de comprometimento dos membros da OMC com a dimensão do desenvolvimento das negociações de Doha. Em Nairobi, os países desenvolvidos assumiram o compromisso de promover acesso livre de cotas ou tarifas ao algodão e produtos derivados oriundos de PMDRs “na medida determinada nos respectivos acordos preferenciais". Alguns países em desenvolvimento, como a China, concordaram em oferecer a mesma concessão. Embora a decisão represente um avanço para os PMDRs produtores de algodão, o acordo parece abrir a possibilidade de que o atual nível de acesso ao mercado seja anulado caso seus promotores assim o decidam.


Além disso, o acordo selado em Nairobi requer dos países desenvolvidos a implementação imediata dos compromissos assumidos na revisão de programas que afetam a competitividade das exportações de algodão. Aos países em desenvolvimento, foi estabelecido um prazo de adaptação até janeiro de 2017.

 

A OMC definiu um teto de cerca de US$ 60 milhões para a dotação orçamentária a programas de auxílio de todos os membros combinados. No entanto, os atrasos na notificação de subsídios à exportação agrícola sugerem que os dados disponíveis não são precisos quanto à extensão do apoio nessa área.

 

O acordo é menos específico em um tópico continuamente sublinhado por países produtores de algodão nos últimos anos: medidas de apoio doméstico distorcivas ao comércio. Para oficiais familiarizados com as negociações de Nairobi, as diferenças entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento de maior porte impediram o avanço na questão.


Um estudo publicado pelo International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) estima que a Farm Bill adotada pelos Estados Unidos pode reduzir os preços internacionais de algodão em quase 7%. Entre os países em desenvolvimento, merecem menção os programas de auxílio implementados pela China, responsáveis pelo acúmulo de enormes estoques. Por exemplo, teme-se que uma decisão repentina de Beijing de liberar seus estoques de algodão nos mercados mundiais tenha efeitos como a depressão dos preços do produto, o que prejudicaria agricultores de PMDRs.


Estocagem pública de alimentos: uma solução permanente?


Nairobi também foi palco da reafirmação do compromisso com a negociação de uma "solução permanente" para a questão dos estoques públicos instituídos para fins de segurança alimentar. Da mesma forma, foi ratificada a decisão de que o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC não seja utilizado para dirimir disputas relacionadas com a concessão de subsídios agrícolas até a obtenção de um acordo duradouro.


Os países em desenvolvimento pertencentes à coalizão “G-33", coordenada pela Indonésia, argumentaram que o atual método empregado pela OMC para calcular os subsídios agrícolas desconsidera os efeitos da inflação sobre os preços de referência adotados há mais de duas décadas.

 

Enquanto isso, os países exportadores mostraram-se relutantes diante da possibilidade de exclusão da compra de alimentos a preços administrados dos cálculos para a determinação dos subsídios na categoria conhecida como "caixa âmbar" (ou “caixa amarela”). Para esses países, a medida permite a oferta de quantias ilimitadas de auxílios distorcivos à agricultura.


A solução encontrada constitui uma instável trégua que parece não satisfazer nenhuma das partes interessadas. Segundo algumas interpretações, o compromisso adotado não oferece uma base mais equitativa e previsível sobre a qual os membros possam determinar a extensão da distorção provocada pelos subsídios sobre o comércio e os mercados agrícolas. O tratamento desse tema tem sido feito em um trilho paralelo de negociações, mas, até o momento, essa alternativa não apresentou resultados concretos.


Mecanismo de salvaguardas especiais

 

Outra demanda do G-33 resultou em um compromisso para negociações futuras em sessões especiais no âmbito do Comitê de Agricultura da OMC. Trata-se do "mecanismo de salvaguardas especiais", por meio do qual os países em desenvolvimento podem aumentar tarifas temporariamente em resposta a aumentos repentinos nos volumes importados ou quedas acentuadas de preços.

 

Para o G-33, os países em desenvolvimento têm dificuldade em beneficiarem-se do mecanismo de salvaguardas segundo as regras atuais, baseadas no Artigo 5º do Acordo sobre Agricultura da OMC. Por outro lado, os países exportadores agrícolas insistiram que somente haverá negociação de um mecanismo de salvaguardas especiais no contexto de um acordo mais amplo sobre acesso a mercado. Devido às profundas diferenças de posição entre os membros da OMC, o tema não foi trazido à mesa em Nairobi.


Desde a paralisação das negociações multilaterais em 2008, muitos dos Estados de maior peso no comércio global têm adotado estratégias de abertura de mercado baseadas na assinatura de tratados preferenciais de caráter bilateral ou regional – com destaque para os chamados "acordos megarregionais", como a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) e a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês).


Em cada um desses acordos, as concessões feitas em matéria de acesso a mercado podem influenciar os parâmetros de futuras negociações multilaterais de comércio. A mesma lógica vale para as novas normas regulatórias introduzidas por tais acordos. Entre os temas que podem ser afetados pela nova dinâmica, está a capacidade dos países mais pobres de negociar ou impor um instrumento de salvaguarda efetivo em resposta à volatilidade nos mercados globais.


Considerações finais


Encerrados os trabalhos em Nairobi, é possíve dizer que a Ministerial permitiu aos membros da OMC dar um passo pequeno – porém significativo – à frente na agenda de negociações comerciais sobre alimentos e agricultura. Mais especificamente, foram obtidas concessões concretas que podem contribuir para a formação de mercados agrícolas mais equitativos e sustentáveis, tais como as decisões sobre subsídios à exportação, ajuda alimentar e algodão. O real impacto de tais decisões dependerá da forma com que cada governo implementará os compromissos assumidos em Nairobi.


Ao mesmo tempo, os membros da OMC possuem uma ampla – e crescente – agenda de definições pendentes, dentro da qual estão temas como apoio doméstico e acesso a mercado. Caso almejem avanços concretos, é preciso que os negociadores compreendam as transformações observadas no cenário internacional e na realidade do comércio agrícola.

 

* Jonathan Hepburn é gerente do Programa de Agricultura do ICTSD.

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