¿Cómo hacer de la política comercial de México un motor de desarrollo?

3 June 2013

El Examen de Políticas Comerciales de México 2008-2013 muestra que el país ha mantenido continuidad en una política comercial liberalizadora a través de una reducción unilateral de aranceles y la facilitación comercial. Al igual que en la revisión de 2003-2008, aún persisten rezagos en el crecimiento, productividad y competitividad de la economía. Por lo tanto, resulta fundamental promover un ambiente de competencia económica a través de reformas que liberalicen, sobre todo el sector de servicios, así como el fortalecimiento del desarrollo de proveedores nacionales que se puedan vincular a las cadenas de producción global.

Principales avances en la política comercial mexicana con respecto a su anterior examen en la OMC

En este periodo de examen, el crecimiento del comercio de México se desaceleró, en tanto que el crecimiento económico promedió 1%. Las exportaciones mexicanas crecieron casi 40%, pasando de US$ 291 mil millones en 2008 a US$ 370 mil millones en 2012. Sin embargo, la tasa de crecimiento promedio anual de las exportaciones para ese periodo fue de 6,22%, el nivel más bajo desde los años setenta, lo que se compara negativamente con la década de los ochenta, cuando las exportaciones mexicanas crecieron 8,5%; y la de los noventa, cuando se registró un ascenso del 15,1%. Sin duda, esto es atribuible a la caída de 40% que experimentaron las exportaciones mexicanas en 2009 como resultado de la recesión económica mundial y, sobre todo, del mercado estadounidense. También se explica por la creciente participación de más países en el comercio mundial que compiten con la oferta exportable mexicana, así como por la proliferación de acuerdos comerciales regionales.

Gráfico 1. Balanza comercial de México, 2008-2012 (ver PDF).

México ha reducido la concentración de sus exportaciones en el mercado de los EE.UU., al pasar de 87% (2001-2006) a 80% en 2012. Sus exportaciones se han empezado a dirigir a terceros mercados como Brasil, Canadá y China. Por el lado de las importaciones, ha ocurrido una importante diversificación pues los EE.UU. abastecen menos de la mitad de las compras que México efectúa en el mundo.

Durante el período objeto de examen, México mantuvo una política comercial liberalizadora, pues concretó avances sustantivos en la apertura de su economía. En su revisión de la política comercial en 2008, se indicaba que el promedio aritmético de los aranceles NMF había sido de 11,2% en 2007 dado que los productos agropecuarios mantenían un arancel promedio de 23%, mientras que el resto registraba un 9,9%. No obstante, entre 2008 y 2013, México "fue uno de los pocos países que redujeron sustancialmente los aranceles tras la crisis financiera global". En 2013, el arancel promedio llegó a 4,3% (un tercio del que se aplicaba en 2006, siendo éste de 12%), el más bajo entre los países de América Latina, en tanto que el arancel efectivo está ya muy cerca de cero para productos agrícolas e industriales. La liberalización más profunda tuvo lugar en 2010, cuando se eliminaron los aranceles correspondientes a 3.852 líneas arancelarias. Esta reducción también contribuyó a disminuir la progresividad arancelaria negativa entre insumos y bienes intermedios que creaban incongruencias en la estructura arancelaria. De hecho, durante este mismo período, México también redujo el número de niveles arancelarios de 88 a 28 con el fin de racionalizar y simplificar la estructura arancelaria.

Uno de los avances más significativos en materia de facilitación comercial se refiere a la ventanilla única para las operaciones comerciales, que es plenamente operativa desde septiembre de 2012. En el ámbito de la valoración en aduana, en 2013 México eliminó los "precios estimados" para el vidrio, el hierro, los juguetes y los textiles, y sólo los sigue aplicando para los vehículos usados. Ello representa un cambio con respecto a la revisión pasada, donde se identificó que la valoración aduanera se basaba en un mecanismo de precios estimados que incluía una garantía cuando el valor declarado era inferior al precio estimado. En la revisión de 2008, se sugería a México "avanzar en el proceso de reforma aduanera y la simplificación de las reglamentaciones del comercio exterior". En el presente examen, tanto la ventanilla única como la eliminación de los precios estimados responden dichas observaciones.

En lo que se refiere a medidas de defensa comercial, México continúa aplicando medidas antidumping, aunque su uso ha disminuido considerablemente en los últimos años. Entre 2007 y 2012 se iniciaron 15 investigaciones antidumping (42 en 2002-2006) y se aplicaron cinco medidas antidumping definitivas (31 en 2002-2006). En junio de 2012, México tenía 38 medidas  antidumping en vigor (no se aplicaba ninguna medida compensatoria), lo que representa casi 50% menos de lo que prevalecía en junio de 2007 cuando mantenía 70 derechos antidumping, que afectaban principalmente a productos procedentes de China y los EE.UU.

En el examen de 2008, se reportaba que desde 2002 México había participado en seis disputas en el marco del mecanismo de solución de diferencias de la OMC en calidad de reclamante, en siete como demandado y en 27 como tercero.  En el periodo 2008-2013, México recurrió al Órgano de Solución de Controversias de la OMC iniciando un caso en contra de Argentina, cuatro cuestionando a China y dos frente a los EE.UU.. El país resultó favorecido en las dos controversias contra los EE.UU. y en aquella frente a China por el caso de Medidas relativas a la exportación de diversas materias primas (DS395). En la disputa contra China sobre devoluciones de impuestos (DS359), México logró un acuerdo sin necesidad de establecer un panel.

México también concretó resultados favorables en las disputas que promovió en la OMC buscando que los EE.UU. rectificaran sus políticas. Apeló en 2008 una controversia en contra de los EE.UU. (DS344) a fin de asegurar la implementación de la decisión del panel que ya había favorecido sus exportaciones de acero inoxidable. Del mismo modo, en 2012 inició casos por el etiquetado dolphin safe para el atún enlatado mexicano (DS381) y el etiquetado indicativo del país de origen (DS386, COOL por sus siglas en inglés), que afectaba principalmente las exportaciones de ganado bovino en pie hacia los EE.UU..

Retos de la política comercial

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) coincide con el Examen de Política Comercial de México al señalar que el país "sigue teniendo grandes desafíos estructurales que requieren reformas de fondo". Tal vez el principal reto sea la necesidad de crecer a tasas más elevadas, pues la economía mexicana aún no despega; entre 1980 y 2010,la tasa de crecimiento promedio anual fue 2,32% y en el periodo 2007-2011 sólo de 1%. Igualmente, la productividad de la mano de obra y la competitividad general de la economía se encuentran estancadas, lo que crea un círculo vicioso de un crecimiento mediocre.

El examen destaca aspectos clave que podrían contribuir a que la política comercial imprimiera un mayor dinamismo al crecimiento. Sobresale el reto de la competencia económica, sobre todo en el sector servicios, así como la urgencia de fortalecer cadenas de proveeduría que vinculen a la producción nacional con los mercados en el exterior.

En primer lugar, y en materia de competencia económica, aunque desde la tercera revisión en 2003 la OMC ya indicaba que México había fortalecido su legislación en esa área y a la autoridad encargada de ella (la Comisión Federal de Competencia), lo cual ha sido un paso en la dirección correcta, es claramente insuficiente. En 2013 se reitera que la prevalencia de "monopolios y niveles insuficientes de competencia en sectores tales como la electricidad, los hidrocarburos y la telefonía" frenan el crecimiento. El informe instaba al gobierno mexicano a incrementar la competencia en esos sectores, pues su falta "constituye uno de los problemas de política económica más apremiantes de México". Para ello, se sugería implementar reformas que ahora ya forman parte de la agenda de reformas que se contemplan en el plan de gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto (2012-2018).

Un segundo reto se refiere a la necesidad de crear políticas que promuevan la vinculación efectiva con el sector productivo nacional. Esto porque no se han generado los incentivos para desarrollar cadenas de valor o proveedores locales que puedan aprovechar los beneficios del acceso preferencial a mercados en el exterior, lo que resulta vital para detonar el crecimiento económico en México. Durante el período 2007-2011, dos terceras partes de las exportaciones de México y casi la mitad de las importaciones fueron realizadas por empresas participantes en el Programa de la Industria Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX). La Secretaría de Economía ha desarrollado proyectos como el Catálogo de Proveedores de la Industria Maquiladora (CAPIM), una plataforma para registrar necesidades de proveeduría de las empresas IMMEX versus las capacidades productivas de las pequeñas y medianas empresas con el fin de incrementar la proveeduría nacional en las exportaciones. A pesar de éste y otros esfuerzos, el nivel de contenido nacional en las exportaciones mexicanas y el efecto multiplicador sobre la economía mexicana es bajo. Por lo tanto el reto consiste en desarrollar  proveedores competitivos que puedan participar en las cadenas de valor a nivel global.

La agenda de negociaciones comerciales

Aunque México es uno de los países que más acuerdos preferenciales ha establecido, entre 2008 y 2013 se estancó en la construcción de su red de acuerdos preferenciales agregando sólo el Acuerdo de Integración Comercial con Perú. En 2012 consolidó los tres tratados comerciales con los cinco países de Centroamérica en un TLC único y logró ampliar la cobertura de los acuerdos con Colombia y Japón, sobre todo en el sector agropecuario. El TLC México-Bolivia, por su parte, pasó a ser un Acuerdo de Complementación Económica con una cobertura más modesta al eliminar liberalizaciones en el comercio de servicios y en disposiciones sobre inversiones y propiedad intelectual.

México también ha sido un fuerte promotor del multilateralismo, pues ha buscado crear los consensos necesarios para avanzar en la Ronda Doha. Asimismo presentó un candidato, el Dr. Herminio Blanco, a la Dirección General de la OMC para suceder a Pascal Lamy a partir de septiembre de 2013.

El país además ha buscado profundizar su integración a través de esquemas regionales, por lo que su participación en las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP por sus siglas en inglés) y en la Alianza del Pacífico (AP) son congruentes con la política que el país ha seguido desde los años noventa.

Para México, los beneficios de sumarse al TPP pueden venir por dos vías. La primera considera al TPP como un mecanismo para profundizar su integración productiva en Norteamérica y garantizar un acceso preferencial a las inversiones desde México hacia dicha región y el Pacífico. La segunda se refiere a la posibilidad de contar con un marco jurídico que le permita acercarse a los mercados de Asia Pacífico, que son parte del TPP, y a los países que pudieran acceder a dicho acuerdo en el futuro y con los cuales el país hoy no cuenta con acuerdos preferenciales. En cualquier supuesto, para el país es vital participar en esta negociación que podrá definir un nuevo cuerpo de reglas de última generación del comercio internacional, lo que a su vez sentaría las bases para definir una nueva arquitectura del comercio mundial.

La Alianza del Pacífico, por su parte, se plantea como un esquema de integración profunda a partir de los acuerdos bilaterales existentes entre Colombia, Costa Rica, Chile, México y Perú. Dicho esquema busca crear una zona de libre comercio a partir de una apertura donde alrededor del 90% de los bienes ya cuentan con alguna liberalización y sobre la base de reglas de origen comunes. La participación de México en la AP requerirá comprometer aquellos sectores que están excluidos en los acuerdos bilaterales. No obstante, ésta puede ser una forma de promover una mayor presencia en esos mercados debido a que se prevé la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, siendo este último punto una realidad dada la reciente eliminación de visas para ciudadanos de países socios. Asimismo, cabe destacar que la AP creó un fondo de cooperación de US$ 1 millón para impulsar iniciativas de medio ambiente, innovación, ciencia, tecnología, desarrollo social e intercambios académicos, fomentando así una integración profunda.

Reflexión final

México ha realizado avances en su política comercial al profundizar su apertura unilateral y facilitación comercial, y al formar parte de esfuerzos de integración regional. Los grandes pendientes de la economía mexicana se mantienen en las reformas internas que requieren de consensos politicos internos con el objeto de promover una mayor competencia económica en el sector servicios, vincular a los proveedores nacionales en las cadenas de producción global, y de esta forma detonar su crecimiento económico.

*Directora de la consultoría LMMConsulting. Profesora afiliada del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) de México y Miembro del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Yale.

OMC (2013), Examen de las Políticas Comerciales de México, WT/TPR/S/279, p. 9.

México redujo unilateralmente de 10.2 a 4.2% el arancel promedio simple a la importación de productos industrializados entre 2007 y 2012.

OMC (2008), Examen de las Políticas Comerciales de México WT/TPR/S/195, p. ix.

Ibid. p. viii.

OCDE (2010), Perspectivas OCDE: México políticas clave para un desarrollo sostenible, p. 4.

Según datos del PIB real del Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México (INEGI).

OMC (2008), Examen de las Políticas Comerciales de México, WT/TPR/S/195, p. x.

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