Acuerdos comerciales megarregionales: ¿qué está en juego para América Latina?

13 March 2014

Actualmente asistimos al desarrollo de varias negociaciones comerciales de vasto alcance. Entre las principales se cuentan las del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), las del Acuerdo Transatlántico sobre Comercio e Inversión entre Estados Unidos y la Unión Europea (TTIP), las del acuerdo de libre comercio entre esta y Japón y las de la Asociación Económica Regional Integral (RCEP) entre los 10 miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean), Australia, China, India, Japón, Nueva Zelandia y la República de Corea.[1]

Estas negociaciones "megarregionales" tienen características que las diferencian de la mayoría de los acuerdos actualmente existentes. Primero, el elevado número y peso económico de sus participantes (véase Tabla 1). Segundo, ellas buscan crear grandes espacios económicos integrados, ya sean asiáticos, transatlánticos o transpacíficos. Tercero, su agenda incluye diversas áreas no abordadas por los acuerdos de la OMC ni por otros acuerdos comerciales.

Tabla 1. Tabla 1. Los principales acuerdos megarregionales en cifras
(En millones de habitantes y miles de millones de dólares, 2012)


Fuente: Fondo Monetario Internacional (World Economic Outlook Database), OMC y UNCTAD.

Este artículo aborda cómo América Latina puede verse afectada por las negociaciones megarregionales en curso, específicamente el TPP y el TTIP. Actualmente solo Chile, México y Perú participan en las negociaciones del TPP y ningún país latinoamericano forma parte del TTIP. Sin embargo, todos los países de la región pueden verse afectados por estos procesos. Dado que ambos están en curso, discutir sus posibles resultados es un ejercicio altamente especulativo. Por otra parte, restricciones de tiempo y espacio impiden un análisis detallado por país. En su lugar, tratamos de identificar algunas cuestiones clave que se derivarían de una conclusión satisfactoria de ambas negociaciones.

Posibles impactos en el comercio de América Latina
México, Centroamérica (incluidos Panamá y República Dominicana), Chile, Colombia y Perú tienen tratados de libre comercio (TLC) vigentes con Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE), mientras que los cinco miembros del Mercado Común del Sur (Mercosur), Bolivia y Ecuador no los tienen. Por lo tanto, la mayoría de las exportaciones del primer grupo goza de acceso libre de aranceles jurídicamente vinculante a los mercados de EE.UU. y UE. Las exportaciones del segundo grupo dependen de las preferencias arancelarias que se proporcionan mediante programas no recíprocos. Los más importantes son el Esquema Generalizado de Preferencias (SGP) de la UE y el Sistema Generalizado de Preferencias (también conocido como SGP) de Estados Unidos.

Si el TPP o el TTIP se concluyen con éxito, los países latinoamericanos que tienen TLC con Estados Unidos y la UE enfrentarán una mayor competencia en estos mercados, al reducirse el valor relativo de sus preferencias. Sin embargo, los países que no tienen TLC enfrentan los mayores riesgos de desviación de exportaciones. Estos serán más serios para los países: 1) para los que EE.UU. y la UE son importantes destinos de exportación; 2) que tienen poco o ningún acceso a preferencias arancelarias unilaterales en esos mercados; y 3) cuyas exportaciones a EE.UU. o la UE son similares a las de los países que son parte del TPP o el TTIP.

Entre los países de América Latina sin TLC con EE.UU. y la UE, Ecuador y Venezuela son los más expuestos al mercado estadounidense, el cual representó un 45% y 41% de sus exportaciones totales de mercancías en 2012, respectivamente. En el otro extremo, Argentina, Uruguay y Paraguay envían 5% o menos de sus exportaciones a Estados Unidos. Mientras tanto, la UE representó el 20% de las exportaciones brasileñas totales en 2012 y más del 10% de las exportaciones de los demás países, con excepción de Bolivia y Venezuela.

En cuanto al acceso a preferencias arancelarias no recíprocas, desde enero de 2014 Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela no son elegibles para los beneficios del SGP de la UE. Esto es resultado de haber sido clasificados por el Banco Mundial como países de ingresos medio-altos durante tres años consecutivos. Por ello, las exportaciones de estos países ya pagan aranceles de Nación Más Favorecida (NMF) en la UE; lo mismo ocurrirá con las exportaciones de Ecuador a partir de enero de 2015. Solo Bolivia y Paraguay mantienen su condición de beneficiarios del SGP. En Estados Unidos, el programa SGP expiró en julio de 2013, aunque el Congreso estadounidense está considerando una extensión.

Un análisis inicial muestra que muchos de los principales productos exportados por Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela a Estados Unidos y la UE ya entran a estos mercados libres o casi libres de aranceles sobre una base NMF. Esto se aplica para el petróleo, el café, los camarones congelados, los plátanos y la miel en Estados Unidos; y para el cobre, el hierro, la soja, el petróleo y la pulpa de madera en la UE. Por consiguiente, al menos en lo que respecta a los aranceles, las exportaciones latinoamericanas de estos productos no deberían estar en desventaja frente a terceros países producto del TTIP o el TPP. Sin embargo, el riesgo no es el desplazamiento, sino todo lo contrario: quedarse anclados en una canasta exportadora donde predominan las materias primas.

Los riesgos más inmediatos aparecen cuando las exportaciones latinoamericanas a Estados Unidos y la UE pagan un arancel NMF positivo, mientras que otros países mejorarían su posición competitiva como resultado del TTIP o el TPP. Por ejemplo, Argentina, actualmente el tercer mayor proveedor de vinos de Estados Unidos, podría ver erosionada su participación en favor de la UE, que ya es el mayor proveedor de vino de ese mercado. Asimismo, las exportaciones de carne bovina de Argentina, Brasil y Uruguay a la UE podrían enfrentar una mayor competencia estadounidense.[2]

Una evaluación completa del posible impacto del TTIP y el TPP en el comercio de los países latinoamericanos debe considerar la creciente importancia de las redes internacionales de producción; la industria del vestido es un claro ejemplo. En las negociaciones del TPP ha habido una considerable controversia sobre las normas de origen para los productos textiles y prendas de vestir. Estados Unidos favorece la norma del "hilado en adelante", cuyo objeto es garantizar que la ropa hecha en un país miembro del TPP, con telas o fibras originarias de un país no miembro, no se beneficie de la reducción arancelaria. Vietnam, por su parte, prefiere la norma de "cortar y coser", que solo requiere que la prenda final se corte y se cosa en un país miembro del TPP. Esto permitiría a Vietnam utilizar insumos de países que no son miembros del TPP, como China, sin perder los beneficios arancelarios del acuerdo.

Estados Unidos busca reducir la competencia vietnamita no solo con sus propias prendas de vestir, sino también con las que se importan desde América Latina y que se fabrican con telas o hilados hechos en Estados Unidos. Los acuerdos TLCAN y Cafta-DR incluyen la norma de hilado en adelante, en torno a la cual México y Centroamérica han construido redes de producción subregionales orientadas al mercado de EE.UU. Así, los textiles y vestuario representan más del 50% de las exportaciones totales de El Salvador, Honduras y Nicaragua a ese país. Sin embargo, estos procesos productivos podrían reestructurarse a favor de países asiáticos, en particular Vietnam, dependiendo de las normas de origen acordadas en el TPP. Estas negociaciones, por ende, tienen implicaciones significativas para los países centroamericanos, aunque estos no participen en ellas.

Otro aspecto relevante para las redes internacionales de producción es la posibilidad de importar insumos y productos intermedios de alta calidad a precios competitivos. Esto frecuentemente implica adquirirlos desde varios países. Los participantes del TPP han acordado, en principio, permitir la acumulación de origen entre todos los miembros del acuerdo. Esto significa que los insumos provenientes de un miembro del TPP que se incluyan en un producto final exportado por otro miembro a un tercer miembro se considerarán como originarios del país que exporta el producto final.

La acumulación de origen es una de las áreas del TPP que potencialmente ofrece mayores ganancias a sus participantes, ya que promueve el desarrollo de las redes de producción. Sin embargo, la posibilidad de aprovechar este mecanismo difiere entre los miembros latinoamericanos del acuerdo. México participa en varias redes de producción norteamericanas, por lo que la acumulación de origen le permitiría, por ejemplo, incorporar componentes japoneses de alta calidad a los teléfonos móviles o a los automóviles que exporta a Estados Unidos. Por el contrario, los recursos naturales (principalmente mineros) dominan la canasta exportadora de Chile y de Perú, por lo que para estos países los beneficios de la acumulación de origen serían menos evidentes.

Otra dimensión importante del TTIP y TPP tiene relación con las dinámicas de negociación a las que podrían dar lugar. Por ejemplo, México ha manifestado su interés en unirse al TTIP. Dado que la UE ha concluido las negociaciones de un TLC con Canadá, podría haber movimiento en el mediano plazo hacia un acuerdo transatlántico que una a los tres miembros del TLCAN con la UE. Bajo este escenario, otros países latinoamericanos que tienen TLC tanto con Estados Unidos como con la UE también podrían estar interesados en unirse. Mientras tanto, Colombia y Costa Rica han expresado interés en acceder al TPP, aunque hasta ahora la participación se ha restringido a los miembros del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico.

Los avances en las negociaciones megarregionales, especialmente del TTIP, podrían asimismo acelerar la conclusión de las prolongadas negociaciones del acuerdo entre la UE y Mercosur. Una de las principales razones es el riesgo de desviación de comercio, pues una conclusión exitosa del TTIP (sumado al TLC entre Canadá y la UE) le restaría competitividad a los exportadores agrícolas del Mercosur frente a sus competidores estadounidenses y canadienses en el mercado europeo y frente a sus competidores europeos en EE.UU.

Los resultados del TTIP y TPP en el ámbito regulatorio serán sin duda mucho más importantes para América Latina que los resultados arancelarios. En particular, dada la situación de Estados Unidos y la UE como principales creadores de normas comerciales del mundo, el TTIP podría establecer normas globales de facto para temas tan diversos como el tratamiento de los flujos de datos, las empresas estatales y la protección del medio ambiente, entre otros.

En principio, una mayor convergencia normativa entre las principales potencias comerciales del mundo podría resultar en requisitos más uniformes y, por lo tanto, reducir los costos de transacción para terceros países que comercian con dichos mercados. Sin embargo, las normas negociadas entre economías altamente desarrolladas pueden ser difíciles de cumplir para países con menores niveles de desarrollo. Por ende, las empresas exportadoras latinoamericanas podrían enfrentar dificultades de acceso al mercado y costos adicionales para cumplir con normas más exigentes en EE.UU. y UE. Aun cuando es difícil hacer predicciones generales, está claro que el resultado de las negociaciones entre estas dos grandes potencias en temas como los cultivos modificados genéticamente, el uso de hormonas en la producción ganadera o la regulación de los biocombustibles tendrán implicaciones importantes para varios países latinoamericanos.

El TTIP y el TPP afectarán también los flujos de inversión extrajera directa (IED) desde y hacia América Latina. Este será especialmente el caso para los países que participan activamente en las redes internacionales de producción y cuyas exportaciones son relativamente similares a las de los miembros del TTIP y TPP. México destaca en ambos casos. Por ejemplo, producto del TTIP, la IED europea que en la actualidad entra a México para usarlo como plataforma de exportación a Estados Unidos podría ser parcialmente trasladada de regreso a Europa. Esta es una de las razones por las que parece crítico para México unirse al TTIP. Los flujos de inversión a Brasil, la otra potencia industrial de América Latina, deberían en principio ser menos afectados, ya que la mayoría de la IED que recibe se dirige a su gran mercado interno de consumo.

Posibles impactos en el espacio de política de los países latinoamericanos
Las negociaciones megarregionales comparten un fuerte interés en la convergencia regulatoria. El objetivo de este concepto, liderado por las economías desarrolladas, es reducir las discrepancias entre los regímenes regulatorios de los países en una negociación comercial. Esto se puede aplicar al comercio de productos (tales como reglamentos técnicos para automóviles y normas sanitarias para los productos agrícolas) y al comercio de servicios, por ejemplo, las normas prudenciales para los servicios financieros. La convergencia regulatoria también se busca en áreas tradicionalmente no asociadas con el comercio. Estas incluyen los regímenes ambientales y laborales, la protección de la propiedad intelectual y de los datos personales en el entorno digital, las operaciones de las empresas estatales y la posibilidad de utilizar controles de capital, entre muchas otras. Estas cuestiones tienen relación directa con áreas importantes de la política pública.

Los actuales y futuros participantes latinoamericanos en las negociaciones megarregionales podrían sufrir una reducción de su espacio de política si sus regímenes regulatorios son presionados excesivamente hacia la convergencia con los de sus socios en las negociaciones, principalmente países desarrollados. Tampoco es evidente hoy que las eventuales concesiones que los países latinoamericanos hicieren en los temas regulatorios tendrán como contrapartida ganancias importantes de acceso a los mercados de las principales economías del TPP. En efecto, EE.UU. parece reacio a abrir plenamente sectores sensibles como textil y vestuario, calzado, automóviles, productos lácteos y azúcar. Lo mismo sucede con Japón en varios productos agrícolas. Otros temas de interés para América Latina no parecen siquiera ser parte de las conversaciones del TPP. Entre estos se encuentran los subsidios agrícolas de Estados Unidos, sus prácticas antidumping y la posibilidad de facilitar el acceso al mercado estadounidense a los proveedores de servicios de los países en desarrollo (el "modo cuatro" de suministro). Todo esto pone en cuestión el objetivo declarado de lograr un acuerdo de alto nivel para el siglo XXI.

Posibles impactos en los procesos de integración latinoamericanos
Con escasas excepciones, América Latina se encuentra rezagada en términos de su inserción en el comercio asociado a redes de producción. Mientras el propio mercado regional siga estando fragmentado por múltiples acuerdos con diferentes normas, será difícil para la región incrementar su participación en las cadenas de valor modernas.[3] El efecto más importante de las negociaciones megarregionales, en este sentido, podría ser alentar formas más profundas de integración económica en la región. El acuerdo comercial firmado en febrero de 2013 entre los miembros de la Alianza del Pacífico parece apuntar en esa dirección. Los acuerdos megarregionales también pueden infundir un mayor sentido de urgencia a los esfuerzos por lograr la convergencia entre diferentes esquemas de integración económica latinoamericanos.

Otra forma en que las negociaciones megarregionales pueden contribuir a una mayor integración productiva entre las economías latinoamericanas es mediante la acumulación de origen. Por ejemplo, los TLC entre países de América Latina y Estados Unidos frecuentemente son arreglos radiales (hub and spokes), lo que implica que dos países latinoamericanos que tienen TLC bilaterales con Estados Unidos no pueden acumular origen libremente entre sí cuando exportan a dicho mercado. Esta lógica obsoleta va en contra de la noción de cadena de valor que sustenta las negociaciones megarregionales. Por lo tanto, todos los países de América Latina que tienen TLC con Estados Unidos deberían impulsar la plena acumulación de origen entre ellos; lo mismo debieren hacer aquellos que tienen acuerdos similares con la UE.

Conclusiones
Las negociaciones megarregionales probablemente tendrán un profundo impacto en la distribución geográfica y la gobernanza del comercio y la inversión en los próximos años. Si ellas concluyen exitosamente, esto podría implicar que hacia 2020 las normas del comercio internacional se hayan reescrito en gran medida, fuera del marco multilateral y entre un número limitado de países.[4] Esta perspectiva debe ser un motivo de preocupación para los países latinoamericanos.

Las implicancias del megarregionalismo para América Latina son variadas y complejas. Si estas negociaciones tienen éxito, ellas impactarán en la magnitud, composición y dirección de los flujos de comercio e inversión de todos los países latinoamericanos, no solo de aquellos que participan en dichos procesos. Los efectos dependerán de la composición y estructura geográfica del comercio de cada país, de su estructura productiva y de su marco de políticas, entre otros factores.

Los resultados del TTIP y TPP en el plano regulatorio serán con seguridad más importantes para América Latina que los resultados arancelarios, especialmente considerando la actual disminución del rol de la OMC en la elaboración de nuevas reglas. Mientras tanto, los temas de mayor interés para los países en desarrollo, en particular los subsidios agrícolas de los países desarrollados, se mantienen fuera de la agenda de las negociaciones megarregionales.

El TTIP y TPP incidirán fuertemente en la capacidad de los países latinoamericanos participantes de diseñar e implementar importantes políticas públicas; en muchos casos, el resultado probable pareciera ser un menor espacio de política. Las nuevas disciplinas que se están negociando en propiedad intelectual, flujos de capital, empresas estatales y medio ambiente son solo algunos ejemplos.

En último término, las negociaciones megarregionales buscan establecer mecanismos de gobernanza que respondan a la naturaleza cambiante de la producción, el comercio y la inversión. Las redes internacionales de producción centradas en Norteamérica, Europa y Asia oriental son algunos de los ejemplos más visibles de esa transformación. Sin embargo, la producción está mucho menos integrada entre las economías de América Latina, y los acuerdos de integración económica son más superficiales. En consecuencia, el megarregionalismo plantea a América Latina el desafío de profundizar su propia integración regional, como un camino para mejorar su inserción en la economía global.

[1] Este artículo ha sido adaptado de Rosales, O. y Herreros, S. (2014). Mega-regional trade negotiations: what is at stake for Latin America?

[2] También se deben considerar los efectos indirectos. La conclusión exitosa del TTIP y el TPP aumentaría el producto y el comercio mundial mediante un mayor crecimiento económico en Estados Unidos, la UE y otros países. América Latina se beneficiaría de la mayor demanda de importaciones de estas economías.

[3] También hay importantes "eslabones faltantes" en la integración económica de América Latina. En particular, no existe un TLC comprensivo entre Brasil y México.

[4] Al momento de escribir este artículo, marzo de 2014, las perspectivas de ambas negociaciones se ven complicadas tanto por diferencias entre sus participantes como por la incertidumbre sobre la aprobación de la Autoridad de Promoción Comercial por el Congreso de los Estados Unidos.

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