Bienes ambientales: una revisión de la realidad

20 December 2010

Veena Jha*

La creciente importancia de los aspectos ambientales ha generado un fuerte interés en la evaluación de las oportunidades para el comercio de bienes ambientales (BA) y servicios ambientales (SA). Las estrategias de desarrollo sostenible en todo el mundo han contribuido al crecimiento de la industria global del medio ambiente, calculada actualmente en más de US $ 650 mil millones. Sin embargo, el comercio de BA y SA se estima en sólo una décima parte de esa cantidad.

En teoría, la liberalización del comercio de bienes y servicios ambientales podría ayudar a los países en desarrollo a construir economías ambientalmente sostenibles. No obstante, el crecimiento comercial de los BA y SA no sólo depende de políticas que apoyen su liberalización comercial, sino también de la existencia de mercados de consumo interno para ellos. El presente análisis muestra que el comercio de bienes ambientales se limita a sólo un reducido número de países, ya que no todos los aspectos ambientales cruciales son atendidos a través del comercio de BA. La principal razón detrás de esto es la ausencia de mercados desarrollados para los mismos.

Los bienes ambientales no llegan a todos los usuarios potenciales

Partiendo del análisis de los flujos comerciales de los productos denominados por la Organización Mundial del Comercio (OMC) como la "lista 153" (OMC JOB (07) 54), correspondiente a una  lista consolidada de productos propuestos por los "amigos" de la liberalización del comercio de bienes ambientales en la OMC, el estudio realizado muestra que los productos en la lista no necesariamente terminan en las regiones que más lo necesitan. Por ejemplo, los problemas ambientales en África han alcanzado niveles críticos; pese a ello, los países africanos importan cantidades mínimas de bienes ambientales. Lo anterior  se debe a que los mercados para los BSA y la capacidad de pago por los mismos sólo existen en los países de ingreso medio, en los cuales  se ha observado un aumento espectacular de las importaciones de bienes ambientales. Además, la asistencia técnica o los proyectos de ayuda relacionados parecen estar dirigidos a los países con un poder adquisitivo correcto. La brecha existente en las importaciones de BA en un gran número de países en desarrollo (PED) indica la necesidad de proyectos de asistencia técnica en países pobres, especialmente en África. La asistencia bilateral y multilateral por parte de los donantes en este ámbito se ha centrado en los PED con ingresos relativamente altos, especialmente Brasil, China, México y la República de Corea.

La posibilidad de abordar los problemas del  medio ambiente a través del cambio en el conjunto de BA a ser liberalizados es limitada, y no existe una relación directa entre los problemas ambientales y la lista actualmente en discusión en la OMC. El panorama se complica aún más por los dobles y a menudo múltiples usos de los bienes ambientales.

En este sentido, una forma de restringir el ámbito de los BA sería liberalizar inicialmente sólo aquellos productos que tienen un uso final ambiental. La presente investigación[1] muestra que si se utilizaran los indicadores ambientales de desempeño para identificar un uso ambiental final, los BA se reducirían a sólo unas pocas categorías de productos procedentes de la lista de productos "153". Estas categorías incluyen productos ambientalmente preferibles y aquellos utilizados para evitar riesgos ambientales, como los de contaminación, productos de riesgo ambiental, además de los relacionados con energías renovables, gestión de residuos y productos para la limpieza y aprovisionamiento de agua potable. Esta lista abarcaría también a la categoría de productos que ha demostrado sensibilidad a los aranceles.

¿Qué tan importantes son los aranceles?

Respecto a los aranceles aplicados a los productos en estudio, se encontró que éstos son  importantes para explicar las importaciones de bienes ambientales realizadas por los PED, pero sólo en la categoría de productos que incluye bienes para el calentamiento y la administración de la energía. También el comercio de productos de energía renovables mostró sensibilidad a la reducción de aranceles aplicados a un nivel del 5%. Es posible que estas dos categorías incluyan productos de alta tecnología, la mayoría de los cuales tienden a ser importados por los PED.  Así, la lista inicial de bienes ambientales se podría reducir si se especifica la inclusión de sólo esas categorías en una ronda inicial de liberalización. Sin embargo, resulta necesario señalar que la elasticidad de esos productos respecto a los aranceles es baja, ya que una reducción arancelaria de un 1% sólo supone un aumento de 0,15% en el comercio.

Considerando otras dos categorías, la respuesta arancelaria del comercio de BA se encuentra en la dirección opuesta. Tanto para los productos amigables con el ambiente, como para los productos basados en recursos naturales, a mayor nivel arancelario, mayor es el comercio. Esto podría atribuirse al hecho de que el comercio de estos productos pueden estar vinculado más directamente a los ingresos que a los aranceles: a medida que aumentan los ingresos, aumenta el comercio en estas categorías, independientemente de la existencia de aranceles más elevados.

¿Qué sucede con el aumento del PIB y la IED?

El comercio de casi todas las categorías de bienes ambientales es muy sensible a los cambios en el PIB: el comercio de equipos para la contaminación del aire, los productos ambientalmente preferibles, y aquellos  destinados a hacer frente a los riesgos naturales aumentan a medida que aumenta el PIB. El índice de desempeño ambiental muestra que con un crecimiento del PIB ,la contaminación atmosférica es la primera en incrementarse. En la mayoría de los países, la legislación para combatir la contaminación atmosférica sigue a medida que aumenta el PIB, lo que podría explicar el aumento del comercio de esta categoría de productos.

La mitigación de desastres naturales también se convierte en una prioridad cuando el PIB se eleva, dando lugar a un aumento en el comercio de bienes ambientales de esta categoría. Incluso entre los PED aumenta la preferencia por los productos ambientalmente preferibles a medida que aumentan los ingresos. No obstante, el comercio en la gestión de los residuos sólidos y peligrosos, la limpieza y remediación, los productos energéticos renovables y los productos basados en recursos naturales muestran una correlación negativa significativa con el PIB. Mientras que la generación de residuos aumenta significativamente con el aumento del PIB, los países de ingresos medios han sido proactivos en el desarrollo de sus propios sistemas de gestión de residuos. Las importaciones de equipo por lo general han sido bajas, excepto en unos pocos países del Sudeste de Asia, por ejemplo, la India y otros países basados principalmente en energías solares y  turbinas de viento. Su aumento en el PIB les proporciona los recursos necesarios, a menudo junto con altos niveles de inversión extranjera directa (IED), para desarrollar y producir dicho material.

La justificación más importante para la liberalización del comercio de bienes ambientales es la mejora del desempeño ambiental en los PED. Para tres categorías de bienes ambientales, la correlación entre el índice de rendimiento medioambiental pertinente y el comercio es significativa, en el nivel  del 1%. Estos productos, incluidos en las categorías de limpieza o descontaminación de suelos y agua, las energías renovables, y el calentamiento y la administración de la energía, representan alrededor de 40 líneas arancelarias. Esta alta correlación podría interpretarse en el sentido de que los productos en estas categorías probablemente están siendo sometidos a un uso final ambiental.

Por otra parte, a medida que aumenta la IED, también lo hace el comercio de bienes relacionados con el control de contaminación atmosférica, la gestión de residuos sólidos y peligrosos y los sistemas de reciclaje, limpieza o reparación, las energías renovables, la gestión de riesgos naturales, y el ruido y los equipos para el control de las vibraciones incluidos en la lista de la OMC. Esta correlación podría ser explicada por el hecho de que la mayoría de estos productos pueden tener un uso dual. Otra explicación podría ser que los altos niveles de IED se asocian con mejores prácticas ambientales, lo que requiere la importación de una amplia gama de bienes ambientales. Además, es probable que la prestación de servicios ambientales, especialmente en estas categorías de servicios, requiera la importación de estos bienes ambientales. Sin embargo, como la variable utilizada es la IED global, en lugar de la IED en determinadas categorías de bienes ambientales, la explicación más probable es la primera. Un resultado contrario a la intuición se percibe en la categoría de productos ambientalmente preferibles, en donde a menor IED, mayor es el comercio de productos ambientalmente preferibles. Este resultado puede entenderse por el hecho de que los principales exportadores de productos ambientalmente preferibles son países asiáticos y africanos de bajos ingresos, los cuales no han atraído importantes niveles de IED.

La importancia de la asistencia técnica y la estrategia de negociación de los PED

La correlación positiva más directa y significativa se encuentra en lo que respecta a proyectos de asistencia técnica. Esta correlación es fuerte y positiva para ocho de las diez categorías de bienes ambientales. En la mayoría de los casos, las elasticidades son también muy altas - más que uno - lo que indica el papel crucial de los proyectos de asistencia técnica para explicar el comercio de bienes ambientales. El perfil de estos proyectos muestra que la ayuda ligada puede ser un factor importante que contribuya al comercio de bienes ambientales en los países en desarrollo. La falta de comercio con países de bajos ingresos de África podría deberse a que los países desarrollados tienen muy pocos proyectos en países africanos. El aumento del comercio de bienes ambientales, por lo tanto, requeriría del desarrollo de proyectos de este tipo.

Un análisis de los factores que influyen en la importación de bienes ambientales muestra que mientras la reducción de aranceles puede aumentar las importaciones, otros factores pueden jugar un papel más decisivo. Así, el apoyo a las políticas que mejoren la competitividad general de las exportaciones, probablemente también mejoren el comercio de bienes ambientales. Al respecto, se debe tener presente que los PED no necesariamente se beneficiarían ambientalmente o en términos comerciales de una rápida liberalización del comercio de bienes ambientales.

Las ventajas comparativas dinámicas parecen estar cambiando en favor de los PED para un número de categorías de productos identificados en la Lista "153". A mediano y largo plazo, los PED puedan beneficiarse de la liberalización arancelaria. Sin embargo, como  los países desarrollados ya tienen aranceles bajos, a los PED les puede resultar más beneficioso centrarse en las barreras no arancelarias. Con una ventaja comparativa mejorando, podría estar dentro de los intereses de los PED examinar el papel que las barreras no arancelarias juegan en los mercados de exportación. Puesto que sólo un puñado de países figura entre los 10 principales importadores y exportadores de bienes ambientales, estos podrían entablar un enfoque de peticiones y ofertas a cambio de concesiones de acceso de mercado. De esta manera, mientras que los beneficios pueden tener un carácter multilateral, el costo de la liberalización tendría que ser asumido por pocos actores, que serían aquellos que tienen mucho más que ganar en la liberalización.

Servicios ambientales

El vínculo entre el comercio de BA y SA ha sido muy aclamado. Para efectos de negociación, es importante continuar la liberalización de bienes ambientales y servicios ambientales por separado, ya que el vínculo no se debe utilizar para frenar la liberalización en cualquiera de estas dos áreas.

La liberalización de SA respecto a los servicios públicos requiere de evaluaciones adicionales. La experiencia con la privatización ha sido muy variada. En muchos casos, la prestación de servicios públicos no ha mejorado con la privatización y ha exacerbado la exclusión social.

Estas advertencias no implican que la liberalización del comercio de SA deba ser restringida, sino que la misma no brindará los beneficios esperados a menos que se cuente con una infraestructura de apoyo que incluya reglamentos y participación comunitaria. La infraestructura de apoyo sería igualmente importante para la absorción y difusión de tecnologías inocuas para el ambiente.

Otra área de servicios ambientales que ha sido poco explorada es la externalización de servicios de consultoría ambiental. La ventaja comparativa de los PED en este ámbito debe ser cuidadosamente investigada.

Conclusiones

En teoría, la liberalización del comercio de BA y SA podría ayudar a las economías en desarrollo a construir economías más respetuosas con el ambiente. Sin embargo, el análisis realizado muestra que el crecimiento continuo del comercio en bienes ambientales no sólo depende de políticas de apoyo a la liberalización del comercio de estos bienes y servicios, sino también de la existencia de mercados de consumo interno para ellos.

De hecho, el comercio de bienes ambientales se limita a un puñado de países de ingreso medio, que tienen un poder adquisitivo adecuado para sostener un aumento espectacular de las importaciones de bienes ambientales. Los países pobres casi no importan bienes ambientales, lo que apunta a la necesidad de asistencia técnica relacionada con el medio ambiente, con  proyectos centrados en países pobres, especialmente África.

Sin embargo, según el análisis realizado, solamente para una categoría de BA se encuentra que los aranceles son importantes para explicar las importaciones realizadas por los PED. Por el contrario, en otras dos categorías, la presencia de altos aranceles ocurre paralelamente a la existencia de un mayor comercio de BA. No obstante, se encuentra que el comercio de casi todas las categorías de bienes ambientales es muy sensible al crecimiento del PIB y la IED, así como a la presencia de proyectos de asistencia técnica.

Esto demuestra que si bien la reducción de aranceles puede aumentar las importaciones de bienes ambientales, otros factores pueden jugar un papel más decisivo, como lo serían las políticas para promover mercados de consumo interno de bienes ambientales, así como aquellas destinadas a mejorar la competitividad general de las exportaciones, las cuales puedan cumplir un rol crucial para potenciar el fortalecimiento del comercio de bienes ambientales.

*Investigadora del International Development Research Centre de Canadá y profesora invitada de la Universidad de Warwick

[1] Este comentario es un resumen del documento Trade Flows, Barriers and Market Drivers in Renewable Energy Supply Goods  preparado por la autora para ICTSD. Para descargar el documento completo visite el sitio web de ICTSD en: http://ictsd.org/downloads/2010/01/veena-jha-paper.pdf

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