Biocombustibles: oportunidad para la transformación hacia una agricultura verde

7 February 2013

El propósito de este artículo es explorar pautas que puedan guiar a los países en desarrollo a diseñar una respuesta positiva frente a los retos que han creado la producción masiva de biocombustibles o agro-combustibles, más aun cuando éstos son el producto de acciones tomadas por terceras partes (países, corporaciones, individuos). La atención entonces se centrará en cómo enfrentar el impacto negativo del incremento potencial en la demanda de recursos naturales, así como los efectos económicos y sociales internacionales, a pesar de que por su tamaño en el mercado, una comunidad, país, o grupo de países no tengan influencia sobre el mercado local o global.

El punto de partida

El tipo de materia prima utilizada (cereales, oleaginosas, caña de azúcar, biomasa celulósica, entre otros), los métodos de producción de la materia prima y el biocombustible, la velocidad de expansión de la producción en Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE), son algunas de las razones por las que los agro-combustibles se han convertido para unos en una pesadilla, más que en una oportunidad. La expansión acelerada de la producción de agro-combustibles ha generado preocupación a nivel global y local, en los ámbitos económico, social y ambiental.

Aun cuando existen otros factores como el incremento del precio del petróleo, cosechas fallidas y el crecimiento en la demanda mundial de alimentos, la expansión del uso de biocombustibles ha presionado los precios agrícolas al alza. Los impactos globales han sido acelerados por las políticas de promoción del uso de biocombustibles en EE.UU. y Europa. Al mismo tiempo, en menos de una década, el debate agrícola ha pasado de políticas agrícolas que generan bajos precios a políticas agro-energéticas que incrementan los precios de los alimentos. También existen impactos locales. Estos se manifiestan a través de un aumento de la demanda por tierra y agua a nivel local. Los impactos globales, como el incremento de los precios agrícolas, pueden profundizar la severidad de los efectos negativos en las economías locales. El reto es anticipar y gestionar las consecuencias no deseadas y balancear los efectos, directos e indirectos, de manera que el saldo sea positivo.

Si se parte de la idea de que los agro-combustibles no son intrínsecamente buenos o malos para la sociedad, es posible plantear la siguiente pregunta: ¿Bajo qué condiciones los biocombustibles pueden contribuir a expandir la oferta energética, mejorar la seguridad alimentaria, reducir la pobreza e incrementar los beneficios ambientales? Esta es la pregunta que debe guiar el diseño o re-diseño de una estrategia constructiva frente a los biocombustibles. Una respuesta apropiada a la pregunta formulada requiere tomar en cuenta el contexto agrícola, alimentario, desarrollo rural, y el medio ambiente. También es importante tener en cuenta que el desarrollo de la industria y el uso de los biocombustibles han sido y son el resultado, en todos los casos, de una decisión política.

Ampliando el contexto

La seguridad alimentaria es un tema complejo que no se limita a variables como la disponibilidad de alimentos, el precio de los mismos, el ingreso de los hogares y la disponibilidad y distribución de los recursos productivos (suelo, agua, tecnología, financiamiento). Sin embargo, la atención en esta discusión hará referencia solamente a estos factores ya que son aquellos donde los biocombustibles tienen un impacto directo. El estimado de 870 millones de personas que sufren de inseguridad alimentaria no se debe exclusivamente a los biocombustibles, pero sería irresponsable ignorar el papel que juega el incremento de los precios mundiales de cereales y oleaginosas y lo que el crecimiento de la producción de biocombustibles ha contribuido al aumento de los precios agrícolas.

La importancia de la agricultura va más allá de la actividad económica que genera en las áreas rurales y su capacidad de reducir la pobreza. La agricultura es una actividad íntimamente ligada al uso de recursos naturales, y por lo tanto el impacto ambiental es un tema de gran significancia. Como ejemplo se puede hablar del nivel de emisiones de gases invernadero. De acuerdo al Cuarto Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), la agricultura es directamente responsable del 13.5% de dichas emisiones; y si se tiene en cuenta que la expansión de la frontera agrícola en muchos países se hace por medio de la deforestación de los bosques, hasta un 31% de las emisiones totales pueden ser atribuidas directa e indirectamente a las actividades agrícolas. Dichas emisiones están principalmente ligadas a prácticas que conllevan a pérdidas del contenido de carbono en el suelo, a prácticas culturales que generan emisiones de metano (cultivo del arroz y/o actividad ganadera), al uso intensivo de insumos fósiles, y como se mencionó anteriormente, a la deforestación.

La producción de biocombustibles provoca impactos directos en el uso y disponibilidad de los recursos agro-alimentarios por lo que es importante revisar brevemente el papel que la agricultura tiene en los países en desarrollo. De acuerdo al Banco Mundial, en el mundo de desarrollo habitan más de 5.500 millones de personas; de este grupo, 2.500 millones conforman hogares cuya actividad económica se encuentra vinculada a la agricultura. De las personas en hogares relacionados al agro, 1.500 millones están en hogares de pequeños propietarios. La misma fuente señala que más de 800 millones de personas sufren de inseguridad alimentaria, y el 80% de ellas están en áreas rurales. En muchos países en desarrollo la agricultura es responsable de más del 50% del empleo y 25% del Producto Interno Bruto (PIB); es decir, el rendimiento de la actividad agrícola es determinante para el bienestar de un gran número de hogares, la estabilidad y el crecimiento del país. Un elemento que define la contribución del sector agrícola es que en la misma fuente se establece que el aumento del PIB agrícola es dos veces más eficiente en la reducción de la pobreza que cualquier otro sector.

La utilización masiva de cereales y oleaginosas por los EE.UU. y la UE en la producción de biocombustibles ha puesto una presión adicional en los mercados agrícolas globales, que desde 2005 están caracterizados por inventarios históricamente bajos. Esto último debido al abandono de políticas de reservas alimentarias en esos países y a factores climáticos que han influenciado la producción en países agrícolamente importantes como Australia, los EE.UU., Rusia, y Ucrania, entre otros. Factores como la crisis económica mundial y la especulación financiera también han contribuido a agravar una situación seria.

Precios e inversión

Tal como se muestra en el Gráfico 1 (ver PDF), los precios de los productos agrícolas en 2005 eran solamente una fracción; es decir, 65% de lo que eran en 1970, pues estuvieron deprimidos por más de 30 años. Mientras miles de millones de consumidores se beneficiaban de estos precios, otros miles de millones de personas cuya sobrevivencia económica estaba ligada a la agricultura perdían oportunidades de crecimiento económico, pues en su mayoría migraban a los centros urbanos.

Esta tendencia de precios agrícolas decrecientes es una de las razones por las cuales la inversión en el sector agrícola decreció. Después de todo, la inversión tiende a seguir a los precios ya que son un indicador de rentabilidad. Bajo esta lógica, un incremento razonable y sostenido en los precios agrícolas tiene la capacidad de atraer inversiones y puede generar un efecto dinamizador en la economía rural, la seguridad alimentaria y el rendimiento ambiental.

De acuerdo a datos del Banco Mundial, la inversión pública en el sector agrícola ha sido mayor en términos relativos en los países urbanizados - en su mayoría desarrollados -  y menor en los países cuya economía se basa en la agricultura, donde representa en promedio más del 25% del PIB. En estos países, la inversión pública como porcentaje del PIB se ha estancado en un nivel de 4%, tres veces menor que en los países urbanizados. Esto quiere decir que, quienes requieren invertir más en agricultura han estado invirtiendo menos; además de que esta inversión ha estado dirigida a productos de exportación de alto valor destinados a los consumidores de los países desarrollados.

Precios, seguridad alimentaria y rendimiento ambiental

Aunque el incremento potencial de la inversión en agricultura es una posibilidad bienvenida, es crítico que la inversión esté dirigida a cambiar la estructura productiva y social del sector, de forma tal que al mismo tiempo que sea un dinamizador de la economía, llegue a incrementar la seguridad alimentaria y el rendimiento ambiental del sector. Estos últimos factores son importantes para crear un sector agrícola capaz de responder a las crecientes necesidades de alimentación, y a una presión mayor por los recursos naturales y los efectos del cambio climático.

Se puede tomar como punto de partida la relación entre precios agrícolas y seguridad alimentaria descrita en el Grafico 2. La función en cuestión representa el estado de la estructura agrícola y las relaciones tecnológicas y sociales de producción vigentes. Un incremento de precios puede resultar en un crecimiento de la seguridad alimentaria si el efecto dinamizador de la economía rural es mayor al impacto que dicho incremento pueda tener en el acceso y consumo de alimentos de los sectores vulnerables (rurales y urbanos). Sin embargo, si el incremento en los precios es tal como el que ocurre desde el punto A al B, es decir de P0 a P1, entonces el nivel de seguridad alimentaria se vería reducido porque el impacto negativo de esos precios en la población vulnerable sería mucho mayor que el efecto sobre el ingreso de las áreas rurales. Análogamente, se podría considerar una caída de precios agrícolas por debajo de P0, donde el efecto dominante sea el impacto negativo en la producción, productividad e ingresos del agro y áreas rurales; este caso puede resultar en una caída en el nivel de precios agrícolas acompañada de un descenso en el nivel de seguridad alimenta.

Tradicionalmente las crisis de precios se solucionan mediante el incremento de oferta o el retorno a niveles normales de producción; este hecho significa un retorno del punto B al A. Sin embargo, si el ascenso de precios es razonable y sostenido, es posible que el nivel de inversión aumente. De esta manera, existe la posibilidad de desplazar la curva en referencia hacia la derecha mediante inversiones dirigidas a expandir la capacidad productiva de la agricultura y el acceso a los recursos productivos. Esto resultaría en una reducción en el nivel de precios respecto a B acompañada de un incremento en el nivel de seguridad alimentaria relativo tanto a A como a B. Es decir, con la inversión "correcta" se puede llegar al punto C.

Un razonamiento similar se puede aplicar a la relación existente entre el nivel de precios agrícolas y el costo ambiental de la producción agropecuaria. Esta relación se puede describir mediante la función esbozada en el Grafico 3, la cual considera que los costos ambientales se incrementan cuando los precios agrícolas son muy altos o muy bajos. El primer caso se suscita porque puede haber una sobre explotación de los recursos, por ejemplo, suelo y agua; y el segundo caso porque los nutrientes que se utilizan no son reemplazados por el pequeño margen económico. Nuevamente, un incremento razonable y sostenido del nivel de precios agrícolas puede provocar una mayor inversión en el sector. Si esta inversión si es dirigida hacia el uso más eficiente y sostenible de los recursos, puede resultar en una reducción de los costos para el medio ambiente. Dicha inversión puede afectar la estructura productiva de tal manera que no sólo exista un desplazamiento hacia el punto C, sino inclusive al D; es decir, un cambio estructural en el cual exista una sinergia entre lo que se produce, las técnicas de producción y el medio ambiente. Ejemplos del tipo de inversiones a priorizar serían el uso de técnicas agrícolas menos intensivas en insumos fósiles, aquellas que propicien la acumulación de carbono en el suelo y los productos que maximicen las características locales de consumo y recursos productivos.

Comentarios finales: la inversión como denominador común

En resumen, un incremento saludable y sostenido en el nivel de precios agrícolas puede ser una oportunidad para la transformación de la agricultura y la dinamización de la actividad económica en las áreas rurales. No obstante, este proceso de inversión será efectivo si existe la capacidad institucional para dirigirlo a mejorar tanto la seguridad alimentaria como el rendimiento ambiental. El fenómeno de inversión extranjera en la agricultura de los países en desarrollo (conocido en inglés como "land grabbing") puede ser visto precisamente como un crecimiento en la inversión inducido por el incremento de precios y la expectativa de que éste será sostenido en el tiempo. Pese a ello, en muchos casos este proceso ha carecido de un marco legal e institucional que provea una dirección positiva. Es entonces que estas inversiones han contribuido a crear más conflictos que soluciones en cuanto a reducción de la pobreza, seguridad alimentaria y desempeño medio ambiental.

Aunque la tarea pasa por definir el concepto de aumento de precios razonables, las políticas de promoción de biocombustibles en países como los EE.UU. y la UE pueden ser vistas como válvulas que pueden operar flexiblemente para buscar ese nivel razonable en los precios agrícolas. No hay que olvidar que el incremento de precios agrícolas era, indirectamente, uno de los resultados buscados en las negociaciones comerciales en agricultura de la Organización Mundial de Comercio.

Los países en desarrollo tienen la capacidad de responder positivamente a este incremento sostenible de los precios mediante la ejecución de programas de inversión, pública y privada, destinados a transformar su estructura productiva agrícola y lograr una mayor contribución, de los muchos o pocos recursos naturales que posea, a lo objetivos de seguridad alimentaria y rendimiento medio ambiental. El papel de la comunidad internacional es la apoyar estas inversiones, y crear las condiciones para que la producción y el uso de los biocombustibles se haga acorde al bienestar global.

*Doctor en Economía Agrícola. Profesor del Departamento de Economía Agrícola y de los Recursos Naturales, Universidad de Tennessee.

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