Coherencia e inclusión en el sistema de comercio mundial en la era del regionalismo

22 December 2016

Los acuerdos comerciales regionales (ACR) han proliferado en las últimas décadas alrededor del mundo, en coexistencia con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y el sistema de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Dicha propagación ha reformado la geografía de la integración comercial. De hecho, a la fecha, más de 400 ACR han sido notificados a la OMC y varios se encuentran actualmente bajo negociación.

Esto último incluye acuerdos megarregionales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés), la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés). Otros ACR en vías de planificación son el Área de Libre Comercio Asia-Pacífico y el Área Tripartita de Libre Comercio de África. Por su parte, varios Estados miembros de la OMC han celebrado acuerdos plurilaterales como el Acuerdo sobre Comercio de Servicios.

Debido a que la Ronda de Doha se ha estancado, los enfoques regionales y plurilaterales de integración económica han acaparado la atención de muchos países en materia de política comercial. Con esta nueva estructura han surgido nuevas oportunidades, pero también desafíos, especialmente en relación con cuestiones de coherencia e inclusión.

En el marco de la iniciativa E15, el Grupo de Expertos sobre Acuerdos Comerciales Regionales y Enfoques Plurilaterales, convocado por ICTSD y el Foro Económico Mundial, en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo, analizó las implicancias que podrían tener los ACR más recientes para el futuro del sistema de comercio mundial. Sobre dicho análisis se realizaron varias recomendaciones prospectivas. Estas opciones de políticas se agrupan en tres áreas de trabajo: fomento de los beneficios potenciales de la integración de terceros a los ACR; uso de enfoques plurilaterales como medio para multilateralizar los ACR; e intercambio de recursos para avanzar en la implementación eficaz de ACR y en la generación de nuevas ideas.

La visión general del Grupo es que los acuerdos regionales generalmente benefician a los países de todo el mundo y que los responsables de la elaboración de las políticas, así como los expertos en comercio deben ir más allá de los argumentos tradicionales sobre si los ACR socavan o fortalecen el sistema de comercio multilateral. Un debate más fructífero, que plantea la hipótesis fundamental sobre la que se erigen las opciones, es cómo puede aprovecharse mejor el sistema de ACR para promover el objetivo principal de la OMC: “la apertura del comercio en beneficio de todos”.

Los economistas han entablado un polémico debate sobre si los ACR son elementos de desarrollo o escollos para la liberalización del comercio multilateral. De manera general, los que sostienen que se trata de elementos de desarrollo afirman que los ACR alimentan la lógica liberalizadora del sistema, ayudan al progreso de las negociaciones comerciales mundiales y ofician como laboratorios para establecer nuevas reglas que, con el tiempo, podrían multilateralizarse. Los que sostienen que se tratan de escollos afirman que los ACR son instrumentos discriminatorios que dan lugar a la desviación del comercio y a requisitos complejos y superpuestos y que desvían la atención prestada a los esfuerzos multilaterales.

Hasta hace poco tiempo, las economías más adelantadas negociaban la mayoría de los ACR. Sin embargo, durante las últimas dos décadas, los ACR se han ampliado para incluir una gran variedad de acuerdos Norte-Sur y Sur-Sur. La constitución de los ACR también se ha modificado y la cantidad de acuerdos profundos, que incluyen compromisos en distintas áreas como acceso a los mercados, servicios, inversiones, propiedad intelectual, política de competencia y normas laborales y ambientales se ha incrementado significativamente (figura 1). En muchas de estas áreas, los ACR son más sofisticados que el sistema multilateral y permiten a los países miembros probar las nuevas reglas comerciales o relacionadas con el comercio que, en su mayoría, funcionan de manera interna y podrían adaptarse mejor a las estructuras y necesidades de la economía mundial contemporánea.

La perspectiva analítica adoptada por el Grupo de Expertos es que los Estados miembros de la OMC deben emplear un nuevo enfoque adaptado al siglo XXI en relación con los ACR, es decir que saque partido de las oportunidades creadas por los ACR para profundizar y ampliar la integración económica mundial, y que ayude a garantizar que todos los Estados miembros de la OMC, incluyendo los países en desarrollo que no participan en las constantes iniciativas megarregionales y plurilaterales, puedan aprovechar la estructura comercial en plena evolución. En la práctica, de esto se desprende inmediatamente que deben concentrarse los recursos y la atención en abordar los desafíos principales no resueltos en el seno del sistema de ACR y en perfeccionar los acuerdos ya celebrados. Se han identificado cinco puntos centrales de dicho enfoque.

Efecto de las disposiciones de los ACR sobre terceros
Es perfectamente razonable que dos o más partes de un ACR establezcan disposiciones que se adapten a sus necesidades y circunstancias político-económicas particulares. El asunto más complejo es el efecto que estas disposiciones tienen después de que el ACR ha entrado en vigor, especialmente para terceros; por ejemplo, si incluyen normas que los terceros consideran beneficiosas y deciden adoptarlas voluntariamente, si los países en desarrollo pueden cumplir fácilmente con dichas disposiciones y si crean mercados a los cuales pueden acceder terceros.

Las preguntas pendientes sobre los regímenes de los ACR en relación con terceros aún no han sido abordadas sistemáticamente ni solucionadas en el momento en el que serían más beneficiosas, es decir, durante las negociaciones de los ACR.

Costos de las transacciones en el sistema de ACR
Si bien los ACR están, en principio, concebidos para reducir los costos de la producción transfronteriza y de las redes de distribución, la maraña de ACR que se superponen ha dado lugar a costos de transacciones para las empresas que operan dentro de cadenas globales de suministro. Asimismo, los pequeños exportadores que desean comerciar en distintos mercados, cada uno de ellos con su propio ACR, se pierden en un laberinto de normas. Esta complejidad se agrava con los numerosos regímenes que regulan las normas de origen incluidas en los ACR. Reducir algunos de estos costos de transacción podría reportar beneficios económicos significativos, incluso para las economías más pequeñas.

Mejores prácticas para los acuerdos plurilaterales
Los ACR ofrecen una amplia gama de reglas que pueden promover la normalización en áreas esenciales. Sin embargo, hasta la fecha muchos de los regímenes de los ACR no se han multilateralizado y, generalmente, se aplican solamente a las partes de los ACR. Los acuerdos plurilaterales podrían ser los medios adecuados para permitir que más países se adhirieran a la normativa generada por los ACR. No obstante, aún no es claro qué acuerdos plurilaterales deberían negociarse o cómo dichas negociaciones y adhesiones podrían estructurarse para permitir que se beneficien potencialmente todos los Estados miembros de la OMC.

Lagunas en materia de implementación y monitoreo
La implementación de los ACR por parte de los responsables de la elaboración de políticas, así como su aplicación por parte de las empresas a menudo distan de ser óptimas. Lo mismo ocurre con el monitoreo de su funcionamiento. Las razones de esto incluyen la falta de capacidad y de recursos, especialmente en países en desarrollo, para aprender las mejores prácticas y las innovaciones de las políticas a fin de negociar y poner en práctica los ACR; la falta de soluciones en tiempo real para los problemas que las empresas enfrentan al aplicar los ACR; y las dificultades entre los responsables de la elaboración de políticas y los dirigentes de empresas para identificar rápidamente las fuentes adecuadas a fin de obtener información y respuestas a preguntas específicas relacionadas con los ACR. Todas estas lagunas pueden salvarse recopilando constantemente la riqueza que aportan los conocimientos, experiencias y recursos incluidos en los ACR y que actualmente se encuentran diseminados en distintos foros e instituciones alrededor del mundo.

Transparencia
Las negociaciones megarregionales han planteado nuevas inquietudes con respecto a los ACR, particularmente en relación con la falta de transparencia. Si bien las negociaciones de los ACR requieren cierto grado de confidencialidad, existen presiones para aportar una mayor transparencia y compromiso de las partes interesadas en los procesos de negociación y ratificación a fin de generar confianza y legitimidad en el seno de los sectores nacionales.

Opciones de políticas para la coherencia e inclusión en el sistema
En cuanto al fomento de los beneficios de la integración de ACR con terceros, existen tres modos (opciones 1-3) en que los países que celebran acuerdos, especialmente en el marco de acuerdos megarregionales, pueden alentar de manera consciente el regionalismo abierto, hacer progresar las sinergias entre los ACR y ampliar los beneficios potenciales de la integración.

Fomentar la evaluaciónprevia del impacto de los acuerdos sobre terceros (1)
Los países que celebran acuerdos pueden integrar en ellos normas que terceras partes adopten voluntariamente y así crear mercados a los que las partes no intervinientes puedan acceder con mayor facilidad. Este proceso puede apoyarse por medio de declaraciones multilaterales de impacto, diseñadas por un grupo de estudio o un panel de expertos en la materia que alienten a las partes a celebrar acuerdos que proporcionen beneficios a los terceros y a los participantes. El objetivo no es necesariamente evitar que se pongan en práctica las medidas pertinentes, sino crear conciencia y alentar la definición de políticas que minimicen la discriminación.

Facilitar el comercio y modernizar los servicios aduaneros por medio de ACR (2)
Además de mejorar los regímenes regionales, las partes de los ACR deben ampliar el comercio con terceros por otros medios; por ejemplo, la facilitación del comercio, la modernización de las aduanas y las mejoras en infraestructura entre las partes de los ACR benefician a todos los países y no únicamente a las partes contratantes. Dichas medidas deben ser prioridades, ya que pueden crear situaciones comerciales favorables más beneficiosas que las obtenidas por medio del acceso a nuevos mercados.

Alentar la acumulación de las normas de origen (3)
Existen oportunidades para crear mayor coherencia entre los ACR. En el TTIP, por ejemplo, Estados Unidos y la Unión Europea pueden desenredar la maraña de normas de origen en aquellos ACR y esquemas de preferencias en vigor en cada una de dichas regiones aplicando las mismas reglas y permitiendo la acumulación diagonal en todos los acuerdos. Esta medida aportaría instantáneamente mayor coherencia al sistema de comercio mundial y ayudaría a las empresas a crear economías de escala y reducir los costos de las transacciones, así como a las economías periféricas más pequeñas. Dicho esfuerzo no sería enteramente nuevo, ya que algunos países han evolucionado concretamente hacia la convergencia de sus ACR bilaterales y plurilaterales en bloques de integración más amplios, por ejemplo la Alianza del Pacífico.

En lo que respecta a la utilización de acercamientos plurilaterales para multilateralizar los ACR, un desafío futuro esencial es cómo la OMC y los sistemas de ACR pueden transformarse en elementos sinérgicos y fortalecerse mutuamente. Debido a que el enfoque de compromiso único de la OMC parece encontrarse obstruido, los acuerdos plurilaterales (acuerdos amplios entre subconjuntos de miembros de la OMC) ofrecen una opción para avanzar. También pueden brindar un medio para promover compromisos en materia de reglas completamente nuevas y acceso a los mercados en un sistema bloqueado por otras cuestiones. Sin embargo, para que los acuerdos plurilaterales sean verdaderamente eficaces e integradores, deben realizarse tres reformas (opciones 4-6).

Cambiar los métodos de negociación en la OMC (4)
Puede afirmarse con bastante certeza que la aplicación de acuerdos plurilaterales por parte de los miembros de la OMC significaría que el principio de nación más favorecida (NMF) perdería su fuerza, a menos que se negocien los compromisos plurilaterales sobre la base de dicho principio. Sin embargo, esta idea anularía el objetivo de que dichos acuerdos plurilaterales se celebren entre coaliciones de países dispuestos a actuar y que asumen derechos y obligaciones por sí mismos. Ofrecer un foro para los acuerdos plurilaterales podría ser el primer método para asegurar la pertinencia y el impacto de la OMC en el seno del sistema de comercio mundial. La membresía de la OMC debe cambiar la regla de unanimidad actual y el principio de un compromiso único a fin de permitir la celebración de acuerdos más rápidos entre la masa crítica de miembros. En lo posible, esta masa crítica debería ser significativa desde el punto de vista comercial.

Establecer un código de conducta multilateral para las negociaciones plurilaterales (5)
No existen directivas comunes para la celebración de acuerdos plurilaterales. Los países deben establecer un código de conducta multilateral que rija la negociación ulterior de los acuerdos plurilaterales dentro del contexto formal de los procesos de la OMC. Dicho código podría incluir los principios que aliviarían las inquietudes existentes en materia de acuerdos plurilaterales y proporcionarían a los miembros una orientación en cuanto al procedimiento, así como reglas previassobre derechos y obligaciones futuras. El código podría disponer, por ejemplo, que los participantes debe contar con los medios para poner en práctica el acuerdo; que el objeto de la negociación plurilateral debe contar con un apoyo significativo en el seno de la OMC; que solamente las partes contratantes del acuerdo plurilateral puedan iniciar acciones legales relacionadas con dichos acuerdos; y que se prohíba la toma cruzada de represalias.

Permitir la participación de terceros en los acuerdos plurilaterales (6)
La OMC podría crear un mecanismo de enlace por medio del cual los compromisos de los nuevos acuerdos plurilaterales exclusivos puedan ampliarse (sobre la base del principio de NMF) a aquellas partes que deseen adherirse, lo que daría lugar a la multilateralización gradual de los acuerdos una vez que se haya alcanzado la masa crítica. Sin embargo, el riesgo de que los países menos adelantados se mantengan al margen de los acuerdos plurilaterales es real y la mejor manera de salvar esta dificultad es por medio de un esfuerzo consensuado que tenga como objetivo proporcionar asistencia técnica y crear capacidades. Esto presupone una necesidad por parte de dichas economías de acceder al sistema recientemente creado.

Por último, cabe destacar que la reflexión mundial sobre el modo en que puede perfeccionarse el sistema de ACR es limitada, por lo que habría que considerar la generación de ideas y el uso compartido de la información sobre la base de una plataforma conjunta. Si bien los ACR se perfilan como el centro de gravedad en el comercio y las inversiones mundiales, no existe a la fecha ningún organismo ni institución que recopile de manera metódica la información pertinente sobre los ACR de todo el mundo. No existe un foro exclusivo que aliente el intercambio mundial de conocimientos y la generación de ideas sobre, entre otras cosas, cómo ampliar y profundizar la integración basándose en los ACR existentes y futuros; cómo crear sinergias entre los ACR y con el sistema de la OMC; y cómo apoyar a los países en desarrollo en la celebración, implementación y aplicación de los ACR. Esta es una oportunidad que se pierde, pero también una laguna que puede salvarse usando una nueva plataforma: RTA Exchange.

Establecer y apoyar la plataforma RTA Exchange (7)
Esta plataforma ha sido creada para fomentar el diálogo y la reflexión sobre el modo en que se pueden utilizar los ACR para promover el comercio y el desarrollo. Fungirá como un foro mundial para el uso compartido de información, generación de ideas, capacitación electrónica y creación de capacidades en aspectos prácticos y estratégicos relacionados con los ACR entre un grupo amplio y diverso de partes interesadas. Una coalición internacional ha tomado la delantera en esta iniciativa: el Banco Interamericano de Desarrollo, en colaboración con el Banco Asiático de Desarrollo y ICTSD están poniendo en marcha esta plataforma.

 

“Las nuevas tecnologías e innovaciones están revolucionando el comercio mundial y la producción y plantean nuevos desafíos para los responsables de la elaboración de políticas.”

 

Próximos pasos: aplicar con éxito los ACR al comercio y al desarrollo
Las siete opciones de políticas presentadas por el Grupo de Expertos podrían considerarse para su aplicación en el corto o mediano plazo. Si bien se está intentando poner en práctica estas recomendaciones de reforma y diálogo, la reflexión y el compromiso a más largo plazo sobre el futuro de los ACR debe comenzar a realizarse, especialmente a la luz de la geografía cambiante del comercio y las inversiones.

Patrones emergentes en la integración económica
Cabe resaltar que hay una nueva estructura de integración.El TPP y el TTIP están cambiando la dinámica de la integración formal al incluir a algunas de las potencias comerciales más importantes del mundo. Es posible que ocurran otras transformaciones si en el futuro dichos acuerdos se fusionan de alguna forma y se adhieren a ellos importantes partes actualmente no participantes como China. En este escenario, la OMC y gran parte de sus miembros se verían marginados y todas las medidas significativas en materia de elaboración de políticas comerciales se transferirían a la esfera de los ACR, en cuyo caso ciertas cuestiones como el tratamiento de los terceros y la gestión de controversias se volverían fundamentales. 


De igual manera, y con relación al desarrollo geoeconómico del comercio, existen nuevas tendencias en materia de comercio Norte-Sur y Sur-Sur que sin duda aumentarán en importancia en los años venideros. Es extremadamente probable que China desempeñe un papel fundamental en el comercio mundial, la política comercial y las consideraciones estratégicas de las naciones individuales y en el desarrollo multilateral. Aún no se sabe si las esferas de influencia que compiten entre sí, TPP frente al RCEP, dominarán este futuro paisaje de integración del comercio o si existirá una evolución paulatina hacia la armonización. 


Por su parte, las nuevas tecnologías e innovaciones están revolucionando el comercio mundial y la producción y plantean nuevos desafíos para los responsables de la elaboración de políticas. Debido a la rapidez de los cambios tecnológicos no resulta evidente que las negociaciones tradicionales, plurianuales y basadas en principios jurídicos vinculantes satisfagan los objetivos como solían hacerlo en el pasado. Es probable que la tecnología usada para negociar acuerdos comerciales internacionales, así como la naturaleza de los compromisos, deba modificarse. 


El avance del comercio digital y la tecnología de la información también presentan oportunidades para emprendedores y pequeñas empresas de todo el mundo que desean ejercer el comercio. Esto crea además desafíos en materia de normativa y puesta en práctica de los ACR, especialmente porque las pequeñas empresas con frecuencia carecen de la capacidad para interpretar o aplicar regímenes comerciales complejos. La implementación de los ACR deberá ajustarse para permitir el ingreso de estos nuevos actores al comercio internacional. 


La OMC se encuentra en un momento decisivo. Enfrenta constantes interrogantes sobre su pertinencia y está rodeada de un sistema de ACR cada vez más dinámico. El regionalismo se percibe desde hace tiempo como un elemento que socava y compite con el sistema de comercio multilateral. Sin embargo, los ACR han tenido éxito en hacer evolucionar la integración económica en todo el mundo y en diseñar nuevas reglas que responden a las necesidades de mercado y de desarrollo en constante evolución. En una época en la que la OMC está luchando por ajustarse tanto a la economía mundial que se transforma rápidamente como al equilibrio precario de sus miembros, los ACR deben considerarse elementos importantes del sistema de comercio multilateral del siglo XXI sobre los cuales basar el desarrollo.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Suominen, K. (2016). Enhancing Coherence and Inclusiveness in the Global Trading System in the Era of Regionalism. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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