Comercio y desarrollo sostenible en las negociaciones entre andinos y europeos, algunas reflexiones

28 May 2009

Jorge Caillaux*

En la segunda ronda de negociaciones celebrada en Lima (marzo de 2009), los representantes de Colombia, Ecuador y Perú (en adelante CEyP) constataron que la representación europea tenía muy claro su mandato de negociación del pilar comercial de un Acuerdo de Asociación (AdA), especialmente en cuanto al capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible.

Si bien el pilar comercial de dicho acuerdo  mantiene un derrotero casi bilateral, los conceptos fundamentales de la estrategia europea delineada en su plan de cooperación 2007-2013 con los países de la Comunidad Andina (CAN),  junto con su objetivo de lograr en el futuro una alianza política y de cooperación con los países andinos, aparecen en los borradores que estuvieron en la mesa de negociaciones de Lima. En dichos documentos, probablemente el capítulo denominado Comercio y Desarrollo Sostenible destaca como el  "políticamente más correcto" por su declaración de buenos objetivos.

En la práctica los representantes de la Comisión Europea se están "curando en salud" al resaltar que solamente están adelantando con CEyP la negociación de los aspectos comerciales de un futuro AdA de región a región que incluiría a Bolivia, y eventualmente a Venezuela, si es que la CAN recupera su sentido y espíritu integrador.

En un taller complementario a las negociaciones oficiales sobre comercio y desarrollo sostenible realizado en marzo, se analizaron, entre otros temas, las diferentes perspectivas y expectativas de los países andinos frente a la Unión Europea (UE). En esa ocasión quedó en evidencia que  las partes tenían tres esquemas del capítulo sobre comercio y desarrollo sostenible - el europeo, el colombo-peruano y el ecuatoriano, que sigue más bien el enfoque europeo -. Las respuestas y comentarios que surgieron al respecto son precisamente el objeto de este artículo, especialmente en el marco de lo que fuera mi intervención centrada en la economía política de los aspectos ambientales y sociales que la UE trae a la mesa de negociaciones.

La visión clara de la UE: la Declaración de Lima

Un primer contraste entre las miradas de ambos grupos de países tiene una base política: los europeos llegaron a Lima con un claro mandato en materia de comercio y desarrollo sostenible que se resume en lograr que los países andinos, a través de sus relaciones comerciales con la UE, se comprometan a cumplir ciertos compromisos ambientales y laborales internacionales, concretamente en lo que respecta al desarrollo sostenible y la buena gobernanza. De allí que la UE planteó la implementación efectiva de una serie de acuerdos multilaterales en las leyes y prácticas de CEyP en un plazo no mayor al 31 de diciembre de 2012.

Teniendo en la memoria la reciente V Cumbre de América Latina y el Caribe con la Unión Europea (Lima, mayo 2008), la propuesta europea pareciera seguir casi al pie de la letra lo establecido en la Declaración de Lima adoptada en la citada Cumbre, aunque ya no solamente como formulación de principios y grandes objetivos, sino como programa de acción con metas específicas y plazos.

En su momento la Declaración de Lima - que contiene a su vez la Agenda de Lima, una suerte de programa de acción - fue difundida por la prensa andina resaltando especialmente lo que convenía a los intereses político-comerciales de los respectivos países. Se anunció  que la UE reconocía la necesidad de flexibilizar su posición pasando de la negativa a desarrollar acuerdos bilaterales que pusieran en riesgo su estrategia de cooperación y relaciones integradoras con la CAN, a la comprensión de que era factible adelantar el componente comercial con CEyP. Pero en realidad, la Declaración de Lima es un largo desarrollo conceptual y programático que expresa lo que podríamos llamar una economía política donde los elementos del desarrollo sostenible se integran a partir de cuatro ejes principales: erradicación de la pobreza, medio ambiente, energía y cambio climático.

Una comparación entre los párrafos 30 y 31 de la Declaración y Agenda de Lima con los artículos 1 y 2  propuestos por la UE para el capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible, nos lleva a advertir lo que en periodismo se llama "una nota volteada"; es decir, los mismos elementos conceptuales de un soft-law volcados en un borrador de acuerdo comercial. Este hecho demuestra el interés político europeo de convertir en normas funcionales las relaciones de interdependencia entre comercio y desarrollo sostenible lo que sería un avance significativo para el mundo de los acuerdos comerciales.

Obviamente existe una suerte de abismo conceptual entre ambos grupos de países por el hecho de que normalmente el Derecho Internacional está plagado de buenas intenciones sin instrumentos coercitivos que permitan su aplicación y cumplimiento. Pareciera que por lo menos en este estado de la negociación entre andinos y europeos soplan nuevos vientos que podrían avizorar conexiones más explícitas entre compromisos ambientales y compromisos comerciales. El objetivo final sería salvar las asimetrías existentes entre unos y otros con instrumentos de cooperación, construcción de una base institucional transparente y eficiente y plazos razonables de cumplimiento.

El párrafo 31 de la misma Declaración de Lima, que resume el planteamiento esquemático de la UE sobre el citado capítulo sobre Comercio y Desarrollo Sostenible, dejaría de ser una simple expresión de buenas intenciones: "Estamos convencidos de que el logro del desarrollo sostenible [...] es una condición para el alivio de la pobreza. En este contexto, la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos, y la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, los recursos naturales y la energía son fundamentales para un futuro seguro para nuestros pueblos."

Retos para Colombia y Perú

En contraste con Ecuador, Colombia y Perú propusieron una estructura semejante al capítulo ambiental desarrollado para el Acuerdo de Promoción Comercial (APC) con los EE.UU. En éste se reiteran los principios básicos adoptados en los acuerdos multilaterales relacionados con la soberanía y el uso sostenible de los recursos naturales, la conservación de la diversidad biológica, la promoción del acceso legal a los recursos genéticos y el respeto a  los conocimientos tradicionales asociados a ellos. Para ello, dichos países insisten en lograr persuadir a Europa para que fiscalice el acceso ilegal a los recursos genéticos (el combate a la biopiratería) y promueva el uso de los certificados y contratos de acceso, planteamiento que los países andinos y amazónicos impulsan en distintos foros para que se adopte un régimen legal internacional para el acceso. Por ello, es comprensible que la parte menos declarativa y más contundente de la propuesta andina esté precisamente en la sección sobre la diversidad biológica; lo que en la propuesta europea aparece solamente a nivel de principios.

De todo ello vale la pena destacar algunos asuntos de la propuesta europea que seguro representarán un dolor de cabeza para los negociadores andinos porque no tienen un antecedente en las negociaciones con los EEUU. El primero, particularmente sensible para la UE, se refiere al comercio sostenible de productos pesqueros que propone comprometer a las partes a conservar las poblaciones de peces, introduciendo medidas para combatir la pesca ilegal, no reportada y no regulada e incrementar la transparencia en sus mercados a fin de mejorar la localización de productos pesqueros y tener una gestión más efectiva de las pesquerías y zonas costeras. En los APC de Colombia y Perú con los EE.UU., el tema forestal fue tratado ampliamente, al que ahora Europa agrega el pesquero debido a que ambos son los más difíciles de regular y fiscalizar.

Lograr ponerse de acuerdo con Europa en instrumentos de gestión para que desde el comercio pueda promoverse la certificación del origen legal de dichos productos, sería ideal y una gran oportunidad para enriquecer un acuerdo comercial de esta naturaleza. La medida incluso podría ir de la mano con el compromiso de Europa para apoyar la iniciativa  andina de combate a la biopiratería.

Otra propuesta de la UE tiene que ver con la transparencia y la revisión de los impactos que pueda generar el acuerdo comercial. La UE propone que las acciones gubernamentales relacionadas con el comercio, la salud pública, el medio ambiente y los aspectos sociales, deban realizarse con transparencia, mediante notificación y consulta con los actores no estatales y el sector privado. Adicionalmente, la UE plantea revisar, monitorear y evaluar el impacto del propio acuerdo comercial a través de procesos participativos, incluyendo, por ejemplo, el Foro de Diálogo con la Sociedad Civil que se reuniría una vez al año y el cual convocaría  a grupos de interés de cada parte. En este nivel institucional, los europeos proponen también crear una Comisión de Comercio y Desarrollo Sostenible integrada por funcionarios de cada país y un Grupo de Asesoría que serviría como espacio para la participación de organizaciones independientes representativas de la sociedad civil (empleadores, trabajadores, organizaciones no gubernamentales) y de autoridades públicas locales y otros grupos de interés.

En la percepción oficial de Colombia y Perú, cuyas economías en franco crecimiento conllevan un incremento de los conflictos sociales asociados a la explotación de los recursos naturales, incluir en un acuerdo comercial compromisos relacionados directamente con la consulta y participación ciudadana, a pesar de ser países que cuentan con legislación sobre la materia, resulta probablemente un pedido excesivo. No obstante, la opinión pública en dichos países y los propios políticos reconocen que la prevención de conflictos y su manejo adecuado e institucionalizado constituyen una condición importante para atraer la inversión nacional o extranjera.

En síntesis, a pesar de los retos presentes y obviamente diferentes para CEyP, y de la clara desventaja que las herramientas de esta índole presentan frente a aquellas más efectivas como el mecanismo de solución de diferencias, todavía hay tiempo para especular en positivo. En efecto, si finalmente un acuerdo comercial con la UE incluyera instrumentos específicos para prevenir la corrupción en el sector forestal, ordenar la actividad pesquera, combatir la biopiratería y reconocer legalmente el valor de los conocimientos tradicionales añadiendo el componente de la  participación y consulta ciudadana junto a  programas de cooperación para reforzar dichas medidas, estaríamos dando un paso adelante en la  dirección correcta. En otras palabras, se estaría intentando alinear los intereses del comercio internacional con los objetivos del desarrollo sostenible.

* Fundador y presidente de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

El ICTSD junto con la Corporación Andina de Fomento y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe  organizaron un taller en Lima complementario a la II Ronda de negociaciones los días 25 y 26 de marzo de 2009 con el objetivo de apoyar a los equipos negociadores de Colombia, Ecuador y Perú.

Declaración de Lima: http://intranet.comunidadandina.org/Documentos/DInformativos/SGdi886.pdf

Soft law se refiere a todos aquellos acuerdos, declaraciones de principios y compromisos no vinculantes que la comunidad internacional adopta en los procesos de construcción del derecho internacional.

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