El Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica: una perspectiva latinoamericana

2 August 2011

Sebastián Herreros*

El Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés) fue firmado en 2005 por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, entrando en vigor en 2006.  Es un acuerdo sui generis en por lo menos dos aspectos. Primero, es el primer Tratado de Libre Comercio (TLC) tri-continental. Segundo, el mismo vincula a cuatro economías pequeñas y abiertas con bajos niveles de comercio entre sí. Esto pone de relieve que una de las motivaciones más comunes de los países para negociar acuerdos comerciales, la eliminación de barreras arancelarias en sus principales mercados de exportación (o los más protegidos), no fue un factor clave en la decisión de negociar el TPP.

El interés por el TPP se ha multiplicado desde noviembre de 2009, cuando el presidente Barack Obama anunció que Estados Unidos (EE.UU.) negociaría con los países del TPP "con el objetivo de forjar un acuerdo regional que cuente con una amplia base de miembros y los altos estándares dignos de un acuerdo comercial del siglo 21". Las negociaciones para ampliar el TPP se iniciaron en marzo de 2010, y desde entonces han habido siete rondas de negociación.  A este proceso se incorporaron también Australia, Perú, Vietnam y (desde octubre de 2010) Malasia, llevando el número de participantes a nueve, todos ellos miembros del Foro de Cooperación Económica de Asia-Pacífico (APEC). Otros países de Asia y de América han expresado interés en eventualmente incorporarse a las negociaciones.

1. Principales características del TPP

El TPP estableció un área de libre comercio sin exclusiones de productos (excepto unos cuantos para Brunei). Incluye además capítulos sobre comercio de servicios, compras públicas, propiedad intelectual, política de competencia y solución de controversias, entre otras materias, así como un Acuerdo de Cooperación Ambiental y un Memorando de Entendimiento sobre Cooperación Laboral. Los temas de inversiones y servicios financieros inicialmente no fueron incluidos. Sin embargo, en 2008 se iniciaron negociaciones al respecto, las que posteriormente se incorporaron a las actuales negociaciones de ampliación.

El TPP busca establecer una asociación estratégica que trascienda lo comercial, incorporando también los ámbitos económico, financiero, científico, tecnológico y de cooperación. Su otra característica destacada es que tiene la meta explícita de apoyar el proceso para alcanzar el libre comercio de bienes, servicios e inversiones dentro del APEC en 2020, según lo acordado por los líderes de este foro en 1994 en Bogor, Indonesia (las llamadas Metas de Bogor). Para ello, el preámbulo del TPP afirma el compromiso de los países miembros para promover la adhesión de otras economías al acuerdo. Asimismo, el artículo 20.6 establece que tanto miembros como no miembros del APEC pueden unirse al TPP.

En los últimos años, han surgido en Asia diversas iniciativas orientadas a lograr una convergencia entre la compleja red de acuerdos comerciales preferenciales que se están desarrollando en esa región. La más conocida de estas iniciativas es el mecanismo "ASEAN + 3", en el marco del cual se viene estudiando desde 2002 la posibilidad de establecer un Área de Libre Comercio de Asia Oriental (EAFTA, por sus siglas en inglés) que comprenda a los 10 miembros de la ASEAN más China, Japón y Corea. Aunque la materialización del EAFTA no resulta probable en el corto plazo, la posibilidad de que surja una arquitectura regional que "divida a Asia-Pacífico por el medio" es vista con gran preocupación en EE.UU. Según varios analistas estadounidenses, la creación de un bloque exclusivamente asiático, promovido y liderado por China, dejaría a EE.UU. en una situación desventajosa en la región más dinámica de la economía global, y debilitaría los fuertes vínculos de seguridad que ha mantenido con Asia Oriental desde el final de la Segunda Guerra Mundial. En este contexto, las autoridades de EE.UU. consideran que la expansión gradual del TPP puede ayudar a construir una "comunidad transpacífica" que contrarreste las tendencias centrípetas que se observan en Asia Oriental.

En definitiva, el TPP ha sido caracterizado por sus miembros, y por EE.UU., como un "acuerdo de alta calidad" que podría servir de modelo para la construcción gradual de un espacio transpacífico de libre comercio. Es en esta visión estratégica que reside su importancia, no en su limitado valor comercial actual. Sin embargo, esa "alta calidad" se debe en gran medida a las importantes similitudes entre los miembros actuales. Los nuevos cinco participantes son mucho más diversos en varias dimensiones, incluyendo sus niveles de ingreso per cápita. Esto significa que incluso mantener el mismo "nivel de calidad" del actual TPP será un desafío enorme.

2. Oportunidades y riesgos para los países de América Latina

Además de Chile y Perú, el universo de potenciales miembros del TPP en América Latina podría, teóricamente, incluir a los otros nueve países de la región con costas en el Océano Pacífico: Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.  La importancia de Asia como socio comercial varía ampliamente entre estos países. En un extremo están Chile y Perú, importantes exportadores de productos básicos, principalmente mineros, a Asia. En el otro extremo están México y la mayoría de los países centroamericanos, excepto Costa Rica, cuyas exportaciones, mayoritariamente de productos manufacturados, están fuertemente orientadas hacia el mercado estadounidense. Para estos países, Asia es un destino de exportación marginal y además un competidor. Así por ejemplo, en 2010 el grupo de la ASEAN+3 abarcó el 46% de las exportaciones totales chilenas, un cuarto de las peruanas, un 13% de las costarricenses, un 9% de las colombianas y un 5% o menos para los otros siete países. La dispersión es mucho menor en las importaciones, con una participación del grupo ASEAN+3 que fluctuó entre 8% (Honduras) y 31% (Chile y México).

Consistentes con su orientación exportadora a Asia, Chile y Perú son los países de América Latina con el mayor número de acuerdos de libre comercio con esa región. Chile tiene acuerdos vigentes con China, Japón, Corea y todos los miembros del TPP, excepto Malasia (con el que suscribió uno a fines de 2010) y Vietnam (con el que recientemente concluyó negociaciones para un acuerdo bilateral). Perú tiene acuerdos de libre comercio vigentes con China, EE.UU., Chile y Singapur, y ha firmado recientemente sendos acuerdos con Corea y Japón. Así, el TPP en su configuración actual ofrece a ambos países muy poco acceso a nuevos mercados. Dichas ganancias también serían pequeñas para los demás países de la costa pacífica latinoamericana si éstos se unieran al TPP, debido a que casi todos ellos ya tienen acuerdos de libre comercio con los EE.UU. (su principal mercado de exportación) y exportan relativamente poco a Asia.

Dado lo anterior, el atractivo del TPP desde un punto de vista de acceso al mercado depende de la incorporación de nuevos miembros (principalmente asiáticos). Al respecto, Corea y Japón han expresado su interés en este proceso. Si el TLC entre Estados Unidos y Corea es aprobado por el Congreso de los EE.UU. en 2011, Corea podría unirse a las negociaciones del TPP en algún momento de 2012. El gobierno de Japón, por su parte, había afirmado que en junio de 2011 tomaría una decisión sobre su ingreso al TPP. Sin embargo, tras el terremoto y tsunami que afectó al país en marzo pasado, la decisión fue postergada para finales de este año. Además, recientes informes de prensa sugieren que la voluntad del gobierno japonés de confrontar a su influyente sector agrícola - algo que EE.UU. considera indispensable para la participación japonesa en el TPP - se ha reducido últimamente. Aun así, ni con la incorporación de Japón y Corea al TPP las ganancias en acceso al mercado para Chile y Perú se incrementarían substancialmente ya que ambos cuentan, o tendrán pronto, acuerdos comerciales vigentes con esos países.

Es claro que las ganancias potenciales del TPP no se limitan a la eliminación de aranceles. Éste ofrece también, al menos teóricamente, la posibilidad de establecer un conjunto único de disposiciones rectoras del comercio entre sus miembros, contribuyendo así a reducir los costos de transacción derivados de los más de quince acuerdos que actualmente los vinculan. Un claro ejemplo son las reglas de origen (RO). Un acuerdo entre los nueve países en principio permitiría contar con un conjunto armonizado de RO en lugar de la actual multiplicidad de regímenes, simplificando las decisiones empresariales de producción.

Un TPP ampliado también podría aumentar la gama de insumos extranjeros que los productores de cada país miembro podrían incorporar a sus exportaciones, sin por ello perder acceso a las preferencias arancelarias. Ello sería factible si los insumos originarios de cualquier miembro del TPP fuesen tratados como originarios del país exportador del bien final, un concepto conocido como acumulación de origen.

La medida en que estos y otros potenciales beneficios efectivamente se materialicen dependerá en gran medida de la relación entre un TPP ampliado y los acuerdos existentes entre sus miembros. Sin embargo, tras más de un año de negociaciones, las decisiones sobre este tema han sido reiteradamente postergadas. Por ejemplo, EE.UU. ha presentado bilateralmente sus ofertas de acceso al mercado, y sólo a aquellos países con los que no tiene TLC en vigor. Los EE.UU. todavía no han planteado su visión sobre cómo los miembros del TPP se moverían desde ese contexto a un esquema plurilateral. Al mismo tiempo, ha presentado propuestas sobre una amplia gama de temas que se aplicarían a todos los miembros del TPP, incluso superando los compromisos de los actuales TLC bilaterales. Así, parece estar emergiendo una arquitectura híbrida: bilateral para el acceso al mercado, y plurilateral para las disciplinas. La forma en que se resuelva este asunto determinará si el TPP ampliado será un verdadero acuerdo regional que ayude a "desenredar la maraña" de acuerdos preferenciales en Asia-Pacífico.

El principal impulsor de la ampliación del TPP, los EE.UU., aún no ha definido completamente su posición sobre varios aspectos de la negociación. Diversos grupos, incluyendo coaliciones empresariales, ONG y los propios partidos Demócrata y Republicano, están examinando de cerca el proceso del TPP y presionando en distintas direcciones. Esta situación es en parte una consecuencia de la expectativa de que el TPP establecerá el estándar para las futuras negociaciones comerciales de EE.UU. en una era "post modelo TLCAN". Satisfacer todas estas demandas, frecuentemente contradictorias entre sí, será todo un desafío para la administración Obama. Así lo demuestran los debates en curso para definir la posición estadounidense en inversión, propiedad intelectual y normas laborales y ambientales.

Los participantes del TPP parecen haber decidido ya - al menos implícitamente - que los acuerdos existentes entre ellos permanecerán en vigor, coexistiendo con un TPP ampliado. Sin embargo, es muy probable que este último incluya disposiciones que implicarán una reapertura de los acuerdos existentes en varias áreas. Esta situación, según el país y el tema, puede representar una oportunidad o una amenaza.

Grupos empresariales estadounidenses han planteado que el nuevo TPP debe establecer un nuevo y más alto estándar de protección de los derechos de propiedad intelectual, aumentando los niveles de protección acordados en anteriores TLC bilaterales de los EE.UU., que ya exceden en varios aspectos a los del Acuerdo ADPIC de la OMC. La protección de la propiedad intelectual es un área en constante expansión en una economía mundial que es cada vez más impulsada por la tecnología y el conocimiento. Existe, entonces, un amplio margen para que los EE.UU. usen el TPP para presionar a los países de América Latina - y otros participantes- a adoptar nuevos compromisos más estrictos al respecto.

En cuanto a la inversión, aparentemente los EE.UU. mantienen su tradicional línea dura sobre los controles de capital. Eventuales intentos de restringir la limitada flexibilidad que Chile y Perú aseguraron en sus TLC bilaterales con los EE.UU. para aplicar temporalmente controles de capital podrían resultar problemáticos, no sólo para estos países, sino también para otros como Malasia, que frecuentemente ha empleado dichos controles. Los miembros en desarrollo del TPP pueden mostrarse especialmente reacios a aceptar restricciones a su capacidad de aplicar estos controles dados la reciente crisis financiera mundial y las grandes entradas de capital que actualmente están viviendo estas economías. Estos flujos, frecuentemente de corto plazo, impulsan la apreciación real de las monedas de los países en desarrollo, reduciendo la competitividad de sus exportaciones.

Otras áreas en las que los EE.UU. pueden plantear nuevas demandas son los estándares laborales y ambientales. Aunque la mayoría republicana en el Congreso estadounidense no tiene mayor interés en ello, la administración Obama tendrá que ofrecer resultados en ese frente para ganar el apoyo al TPP dentro de su propio Partido Demócrata.

Aunque los socios de EE.UU. en el TPP son economías relativamente pequeñas, la liberalización del comercio con ellos no va a ser necesariamente fácil. Aparte de la probable renuencia de los EE.UU. a abrir completamente su mercado en sectores como lácteos, azúcar, textiles y vestuario, es prácticamente un hecho que tampoco estarán dispuestos a poner sobre la mesa sus subsidios agrícolas y prácticas antidumping. Ambos son temas de gran interés para los países en desarrollo, pero que los EE.UU. hasta ahora sólo han estado dispuestos a tratar en la OMC. Esto podría terminar ofreciendo una justificación para que otros socios del TPP busquen excluir sus propios productos y sectores sensibles, disminuyendo el valor del resultado final.

3. Conclusión

Las negociaciones del "TPP 2.0" han atraído un considerable interés internacional. Existen varias razones para ello, incluyendo el dinamismo económico de la región de Asia Pacífico, el desarrollo de numerosas iniciativas de integración económica en esa zona, las inciertas perspectivas de la Ronda de Doha y la importancia estratégica que la administración Obama le asigna al proyecto de TPP. Sin embargo, también son varios los elementos de incertidumbre que acompañan este proceso. Todavía no se presentan propuestas completas y formales en varias de las áreas más controvertidas, y ningún proyecto de texto se ha hecho público aún. Tampoco se han tomado varias decisiones clave, incluidas las referentes a la arquitectura del futuro acuerdo, su cobertura temática y la lista definitiva de participantes. Ya se reconoce que las negociaciones no concluirán en el plazo originalmente planteado de noviembre de 2011, cuando EE.UU. sea el anfitrión de los líderes del APEC en Hawai.

Dado lo anterior, es muy difícil evaluar hoy con precisión lo que el proceso del TPP ofrece a los países de América Latina. Lo que está claro es que, dado el actual universo de participantes, las ganancias de acceso a nuevos mercados serían muy escasas para Chile y Perú. Sin embargo, una evaluación completa dependerá de varios factores, entre ellos: i) si se les permitirá a otros países latinoamericanos potencialmente interesados sumarse a las negociaciones, y si es así, cuándo y en qué términos; ii) cuáles otros países, especialmente asiáticos, se unirían a las negociaciones; y iii) cómo se relacionará un TPP ampliado con los TLC que los países de América Latina ya tienen vigentes con otros participantes de este proceso. Sobre este último punto, una cuestión particularmente importante es si, y en qué medida, el "nuevo TPP" implicará la renegociación de los actuales compromisos en áreas sensibles de política pública como propiedad intelectual, inversiones, y normas laborales y ambientales.

Para América Latina es indispensable estrechar los vínculos con Asia debido a su papel clave en la producción, el comercio, la inversión y las finanzas mundiales.  Hacerlo mediante un acuerdo con un amplio número de miembros, y cuya agenda no se limite al comercio sino que también tenga un fuerte componente de cooperación, parece en principio una opción más atractiva que la negociación de acuerdos comerciales bilaterales con cada socio asiático. El TPP tiene el potencial de convertirse en ese instrumento, y de contribuir significativamente a la "multilateralización del regionalismo" en Asia-Pacífico. Sin embargo, está por verse hasta qué punto se materializará dicho potencial. Un desafío particular será gestionar la gran diversidad de los socios del TPP. Para ello, será necesario evitar la extrema armonización regulatoria, que no es políticamente viable ni deseable desde una perspectiva de desarrollo. También se requerirá construir un marco sólido para la cooperación económica con el objetivo, entre otros, de incrementar las capacidades institucionales de los socios menos desarrollados del TPP para gradualmente asumir compromisos más exigentes.

Considerando los grandes desafíos que enfrenta el proceso del TPP, y el tamaño relativamente pequeño de los otros socios, los EE.UU. naturalmente deben ejercer un liderazgo positivo. Sin embargo, un acuerdo que parezca sesgado hacia los intereses de EE.UU. - tanto ofensivos como defensivos - sería difícil de "vender" internamente en los demás socios. Particularmente para los países asiáticos, mientras menor sea la percepción de que el TPP puede acomodar las sensibilidades y necesidades de los países en desarrollo, más atractivos resultarán los procesos alternativos centrados en la ASEAN, los cuales se perciben como menos demandantes.

Por último, parece claro que el interés de EE.UU. en la ampliación del TPP es por lo menos tan defensivo - construir un contrapeso a un bloque puramente asiático - como ofensivo - avanzar gradualmente hacia un espacio de libre comercio transpacífico- . Los países de América Latina que participan en las negociaciones de TPP, o que están considerando unirse a ellas, deben estar plenamente conscientes del trasfondo estratégico de este proceso, donde la región juega un papel relativamente menor. Dentro de este contexto, deben decidir pragmáticamente sobre su participación y posicionamiento en las negociaciones, según sus propios intereses nacionales.

*División de Comercio Internacional e Integración, Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Esta es una versión resumida de un artículo con el mismo título, publicado en inglés en la Serie de Comercio Internacional de la CEPAL en marzo de 2011 (disponible en  http://www.cepal.org/comercio/series/). Las expresiones expresadas en este artículo son solamente responsabilidad del autor. Sebastian.Herreros@cepal.org

De éstos, sólo Colombia ha expresado formalmente (en 2010) su interés en acceder a las negociaciones del TPP.

Se asume aquí que los TLC pendientes de los EE.UU. con Colombia y Panamá entrarían en vigencia en 2012.

A menos que EE.UU. pudiera obtener en el TPP concesiones agrícolas de Japón y Corea que ni Chile ni Perú pudieron lograr bilateralmente, y que éstas se extendieran a todos los miembros del TPP.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

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