El G-20 y las crisis globales. Aportes a una nueva gobernanza global.

19 July 2010

Mercedes Botto

El objetivo de este artículo es analizar los impactos de G-20 para la gobernanza global. Consideramos al G-20 como arquetipo de la forma en que se construyen las reglas y consensos en el nuevo contexto global. En este contexto de transición, el G-20 introduce dos notas refrescantes en la gobernanza global: a) la inclusión de países en desarrollo en su composición; y b) una agenda que se amplía a través del consenso. Sin embargo, muchos de estos consensos enfrentan serias dificultades para trasformarse en acciones concretas.

La iniciativa de conformar el G-20 surge en 1999 en el seno del llamado Grupo de los Siete (G-7) como una estrategia para incluir a las economías en desarrollo en el debate sobre cómo dar solución a los problemas de inestabilidad financiera global, y al mismo tiempo asegurar el avance de la liberalización de las economías.

Inicialmente las reuniones anuales del G-20 estaban compuestas por funcionarios de primera línea del gobierno, representados por los ministros de economía y de finanzas y por los directores de los bancos centrales. No obstante, frente a la última crisis financiera, esta vez no con epicentro en un país emergente sino en la meca del capitalismo, el G-20 dio un vuelco en sus procedimientos, reemplazando las reuniones ministeriales por la convocatoria directa a presidentes y primeros ministros de los países miembros. Con ello, los países del G-20 buscaban dar mayor visibilidad pública y protagonismo mediático a las reuniones y de esta manera dar claras señales de interés y preocupación compartida por resolver la crisis.

La novedad del G-20

El rasgo distintivo del G-20 ha sido desde su origen la membresía, caracterizándose como la primera iniciativa de diálogo de temas vinculados con el sistema financiero internacional entre países de distinto nivel de desarrollo. Los criterios de selección no fueron explícitos; sin embargo, al analizar los países convocados, surgen tres denominadores comunes. En primer lugar, todos ellos pertenecen al grupo de las llamadas economías emergentes, cuyo peso en la economía global ha ido en aumento en los últimos años (a ellos se les atribuye 60% de crecimiento global de los últimos veinte años) llegando a representar en la actualidad más del 30% del PBI mundial. En segundo lugar, lideran los procesos de integración regional en cada uno de los continentes. Por último, cada uno ha sido víctima de la vulnerabilidad e inestabilidad financiera que acarrea el actual sistema, constituyéndose en los puntos focales de crisis financieras pasadas. De esta manera, la composición del G-20 estuvo inicialmente representada por 19 países: el G-7 más Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, República de Corea, México, Rusia, Arabia Saudita, Sudáfrica y Turquía.

Un segundo rasgo que distingue al G-20 de los foros intergubernamentales que agrupan a países de igual nivel de desarrollo es la participación de instituciones y de organismos internacionales en su carácter de órganos técnicos, entre los más importantes el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), la Organización Mundial del Comercio y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Estos actores no gubernamentales tienen voz pero no tienen veto en las decisiones; no obstante, ejercen una fuerte influencia en las decisiones en virtud del conocimiento técnico y del manejo de información y estadísticas globales.

Una tercera peculiaridad del G-20 es su agenda, que en virtud de su membresía ha ido complementando la agenda del G7 incluyendo nuevos temas que vinculados con la economía y al desarrollo requieren de una cooperación más amplia entre países. Nos estamos refiriendo a agendas que, como la seguridad energetica, el acceso al financiamiento internacional, la migración, sólo se pueden lograr consensos duraderos si se sientan en la misma mesa los países consumidores y los productores de dichos elementos.

Legitimidad y eficacia. Aciertos y pendientes.

El G-20 es un foro ad hoc y que a diferencia de las instituciones económicas internacionales no tiene estatus legal. De allí que su capacidad de influencia global no derive del poder vinculante de sus decisiones (reglas y regulaciones), sino de la credibilidad y la capacidad persuasoria que derivan de su legitimidad y eficacia sobre las acciones, opinión y acciones de la comunidad internacional.

Con respecto a la legitimidad, el hecho de estar compuesto por países desarrollados y las principales potencias emergentes de las economías en desarrollo, en igualdad de condiciones, lo consagró inicialmente como un foro de discusión valorado respecto a los preexistentes. Sin embargo, esta legitimidad de origen se ha visto disminuida en los hechos por la asimetría que separa a los países miembros entre aquellos con capacidad para definir la agenda global, en calidad de países anfitriones de este ejercicio, y aquellos que no tienen los recursos disponibles para hacerlo.

En cuanto a la eficacia, los estudios tienden a distinguir entre la efectividad operativa, que se refiere a la efectividad de las prácticas y procedimientos internos para alcanzar sus objetivos; y la efectividad institucional, en la que se evalúan los impactos en términos de la gobernanza global. Con respecto a la primera, las evaluaciones son contrastantes. Para algunos, sobre todo para sus protagonistas, el nivel de efectividad operativa alcanzado es alto. Los miembros expresan una amplia satisfacción sobre cómo opera el grupo en términos de dirección colectiva (troika), el número de reuniones anuales (no más de tres), así como la presencia de grupos de trabajo. Las opiniones son menos coincidentes en términos del número de participantes a las reuniones y de los tiempos o plazos. Para otros, el G-20 está viciado de malas prácticas procedimentales que contrarrestan sus impactos a nivel global como la
ausencia de mecanismos de rendición de cuentas y de participación de actores no estatales.

Con respecto a la eficacia institucional, los principales avances del G-20 hasta la fecha no se han plasmado en acciones y coordinación de políticas concretas sino más bien en la cooperación y el intercambio de experiencias entre los gobiernos. No obstante ello, estos avances han estado en gran medida determinados por el tipo de problemática a enfrentar o agenda.

Los temas más controvertidos – y a su vez más postergados – han sido los vinculados con las políticas monetarias y las formas de regulación privadas de alcance global. A pesar de constituir el tema y la preocupación que le diera origen al grupo, los consensos en torno a las políticas sobre cómo reducir la inestabilidad financiera global en el mediano y largo plazo aún siguen pendientes en la discusión.

La agenda del largo plazo cedió espacio a las soluciones de corto plazo. La mayoría de ellas se vincularon a temas macroeconómicos, como la necesidad de aplicar una tasa de cambio apropiada, de alcanzar una inflación nacional baja y estable, de fortalecer los mercados financieros nacionales, y de dinamizar la economía a través de estímulos fiscales y comercio. En este tipo de políticas de corto y mediano plazo, el nivel de cooperación alcanzado fue intermedio.

Los temas que más evolucionaron fueron los de microeconomía, en su mayoría vinculados a políticas que garantizaran una mayor transparencia e intercambio de información en torno a las reglas de regulación y control bancario. No se trataba de una nueva agenda, sino más bien de la reedición y socialización de una discusión que había tenido lugar en el G-7 y el G-22 con anterioridad, conocidos bajo el nombre de Código de Basilea I y II.

En cuanto a los temas propuestos y de interés para los países en desarrollo (PED) – como los vinculados al desarrollo y a las reformas de las instituciones del Bretton Woods – los progresos fueron escasos y su mayor conquista fue haberlos introducido en la agenda global. Así por ejemplo, los consensos en torno a las reformas del FMI y del BM se limitaron a la necesidad de introducir cambios en la distribución de cuotas y de hacer más competitivo y meritocrático el nombramiento de sus autoridades máximas. Sin embargo, su concreción (implementación de acciones) sigue aún pendiente.

El balance

En este sentido, el efecto más importante del G-20 ha sido el de erigirse como un foro de intercambio creíble y legítimo, capaz de establecer consensos básicos entre los países desarrollados y los emergentes, en temas donde las instituciones tradicionales, como el FMI y el BM, han fracasado en el intento de hacerlos vinculantes en el pasado. Si bien los mandatos del G-20 no son de carácter vinculantes y respetan la institucionalidad de cada país, los consensos allí alcanzados demuestran tener un fuerte poder de influencia sobre sus miembros y la comunidad internacional en virtud de la legitimidad que deriva de su membresía y de su relevante agenda temática.

Los impactos de esta nueva forma de diálogo para los PED, y más precisamente para América Latina son ambivalentes. Por una parte, la participación de los PED como Argentina, Brasil y México da más credibilidad y visibilidad pública en el ámbito internacional, ampliando su voz e incluyendo sus demandas y visiones sobre la gobernanza global. Por la otra, tiene un costado negativo, que es el del compromiso público de implementar a nivel nacional las agendas consensuadas en el ámbito del G-20, sin avanzar en otras que han sido propuestas por el desarrollo – como la reforma de las instituciones de Bretton Woods – que siguen pendientes de implementación.

Así ocurrió con los códigos y estándares de regulación y control bancario. Estos códigos cubren una vasta cantidad de temas como la transparencia en los datos y políticas, la supervisión del sector financiero, de las auditorías y/o arreglos insolventes (identificados en los informes sobre la observancia de estándares y códigos, ROSC, por sus siglas en inglés). Muchos de ellos, ya habían sido señalados con anterioridad y formaban parte de las agendas y discursos de los foros e instituciones internacionales, como el FMI y el comité de Basilea; instituciones que habían fracaso en sus intentos de hacerlos vinculantes a través de condicionalidades atadas a los préstamos.

En vista de ello, el gran desafío que se les impone a los PED es alcanzar acuerdos Sur-Sur en algunos temas de interés compartido y de esta manera fortalecer y potenciar su voz en estos diálogos con los países del Norte.

Investigadora de carrera del Consejo Nacional de Investigaciones cientifica y tecnicas (CONICET), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Directora del Programa de instituciones económicas internacionales del área de Relaciones Internacionales. mbotto@flacso.org.ar

El G7 está constituido por Canadá, Francia, Alemania, Reino Unido, Italia, Estados Unidos y Japón.

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19 July 2010
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