El impacto esperado del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Colombia

2 August 2011

Jorge Tovar*

Colombia está a las puertas de implementar el Tratado de Libre Comercio (TLC) negociado con los EE.UU. hace ya cinco años. Pendientes aún de la ratificación del mismo por los EE.UU., las expectativas sobre los efectos del TLC en la economía colombiana son crecientes. La percepción global, tanto de empresarios como de los consumidores, es que va a beneficiar más que a perjudicar a la economía doméstica. Sin embargo, el potencial del TLC como impulsor de la economía colombiana es limitado y sólo ex post podrá evaluarse si tales beneficios recayeron sobre exportaciones tradicionales, o también sobre las no tradicionales.

En febrero de 2006, después de 21 meses de negociación, el texto del TLC entre Colombia y los Estados Unidos quedó listo para aprobación de los respectivos Congresos. Sin embargo, pese a que desde junio de 2007 el Congreso colombiano ratificó el tratado, a la fecha los Estados Unidos (EE.UU) aún no hace lo propio.

Con la caída del mercado venezolano, Estados Unidos es actualmente el principal destino de los productos colombianos. Los poco más de US$ 5 mil millones que se vendieron a los EE.UU. entre enero y marzo de 2011 representan el 41,2% de las exportaciones totales. Si en 2010 la exportaciones a ese país crecieron casi 60%, en lo corrido de 2011 han aumentado un 35,2%. La dinámica de las cifras contrasta con la preocupación de los exportadores por la revaluación del peso frente al dólar estadounidense y la no renovación de las preferencias andinas (ATPDEA, por sus siglas en inglés) a Colombia por parte del Congreso de los EE.UU.

La magnitud del impacto del tratado para Colombia es, en la práctica, una incógnita. Si bien la teoría económica es clara sobre las ventajas del comercio internacional, recientemente surgen voces autorizadas que ponen en duda que tal bienestar efectivamente se concrete a través de este tipo de negociaciones bilaterales. ¿Exportará Colombia más (y mejores) productos al gran mercado del norte con la ratificación del TLC?

Entre perspectivas y realidades

Las expectativas que ilusionaron al país a principios de la década de los noventa son diferentes a las que existen hoy día respecto al TLC con los EE.UU. En aquella ocasión, el gobierno planteó la apertura económica - unilateral en aquel caso - como el mecanismo decisivo por medio del cual Colombia lograría acceder a niveles de bienestar similares a los de países desarrollados. El TLC, en cambio, se ha vendido como una estrategia de desarrollo, necesaria, importante, pero nunca suficiente para garantizar el crecimiento sostenible del país. La sociedad colombiana tiene claro que la sola ratificación del TLC no implica ese salto de calidad que hace tanto anhela.

Además, actualmente los EE.UU. cuentan con acuerdos de libre comercio con otros países latinoamericanos que son productores significativos de bienes potencialmente sustitutos de aquellos producidos en Colombia. Es el caso de México (TLCAN), Centroamérica (CAFTA), Chile y Perú. Estos países, algunos más que otros, producen bienes primarios con los que deben competir los productos colombianos. La diferencia en arancel, especialmente sin el ATPDEA vigente, puede llegar a representar una barrera importante para la entrada de productos colombianos, particularmente aquellos con cierto valor agregado. En este sentido, el TLC cumpliría el rol de eliminar de manera permanente aquellas diferencias relativas entre competidores regionales directos.

Oportunidades sectoriales

El comercio entre ambos países tiende a ser complementario. En términos sectoriales, Colombia envía principalmente productos primarios y de bajo valor agregado para abastecer las primeras etapas de la cadena de producción de los EE.UU. Por ejemplo, para el año 2010, el petróleo y sus derivados representaron más del 60% de las exportaciones colombianas a los EE.UU; las flores, el carbón y el café sumaron otro 15%.

Recientes trabajos sobre la dinámica de las firmas exportadoras sugiere que, como en el deporte, lo difícil no es llegar sino mantenerse. Es decir, son muchas las firmas que inician la aventura en mercados externos, pero pocas las que permanecen. Sin embargo, aquellas que logran sobrevivir consiguen fortalecerse en dichos mercados. Por lo tanto, dado que las exportaciones tradicionales son llevadas a cabo por firmas y sectores con experiencia histórica en el mercado del norte, es de esperar que el TLC no venga más que a reforzar este comercio. Sin embargo, no habría porqué esperar vaticinar una dinámica particular sobre estos sectores.

Otro cantar son aquellos sectores con menor presencia en el mercado estadounidense, los que en Colombia se conocen como no tradicionales y que suelen hacer referencia al sector manufacturero. Así, uno de los grandes objetivos del TLC, al menos en el caso colombiano, debería ser facilitar y promover el acceso a los EE.UU. de bienes con alto valor agregado, que son minoría en la estructura productiva colombiana de hoy. La misma literatura sobre la dinámica de las firmas exportadoras ha encontrado un patrón interesante: las firmas exportadoras tienden a ser más exitosas en mercados conocidos, bien por ellas o por otras empresas del sector. Estas redes exportadoras son, en el caso colombiano, muy fuertes en el mercado estadounidense. En este sentido, la ratificación del TLC debe ayudar a que las firmas colombianas consideren la posibilidad de realizar inversiones estructurales que permitan entrar de manera exitosa al que todavía es el principal mercado de consumo en el mundo.

La importancia del TLC por tanto, reside en la eventual expansión de productos colombianos de baja presencia en el mercado de los EE.UU., no tanto en la sostenibilidad del mercado mismo para los productos primarios. Que el TLC por sí mismo pueda lograr este objetivo, es difícil de predecir. Sin duda, acabaría con la incertidumbre en torno a la constante necesidad de renovar el ATPDEA cada cierto período de tiempo, pero ésta también sería una ventaja para otro país latinoamericano - como Panamá - que también está pendiente de ratificar su propio TLC con los Estados Unidos.

Otro de los resultados que, en teoría, debe lograr un acuerdo comercial de este tipo es incrementar la productividad de la industria doméstica. En la práctica, esto se ha conseguido gracias a la salida de empresas de baja productividad. Es decir, el incremento promedio de la productividad ha llegado, particularmente en los noventa, por la salida de los débiles, no por el crecimiento de los fuertes. Aunque es un tema a debatir, pareciera que este no sería el caso de Colombia. Esta situación y la recesión de finales de siglo, la primera del país desde la crisis de los años treinta, terminó por expulsar del mercado a las firmas más débiles. Aquellas que sobrevivieron, especialmente en la industria manufacturera -  el sector que genera mayor valor agregado - son estructuralmente más fuertes que las que se existieron en el pasado. Dicha fortaleza, particularmente en las empresas exportadoras, se he comprobado en la reciente crisis diplomática con Venezuela. Ante el cierre de ese importante mercado, la evidencia sugiere que las empresas colombianas fueron capaces de diversificar satisfactoriamente sus exportaciones. Dadas estas consideraciones, no pareciera que el TLC vaya a generar una salida significativa de empresas colombianas.

Además, unos de los indicadores que más se ha desarrollado en Colombia es el de la inversión extranjera directa. Sin duda, un TLC con los EE.UU. no puede más que impulsarla. Ideal sería que el TLC lograra impulsar industria de valor agregado cuyo producto se destine a los EE.UU. En cierta medida, aunque con voces discordantes sobre el impacto benéfico, algo parecido ha sucedido en el norte de México.

Pero estas virtudes potenciales del TLC dependen también de factores exógenos a la firma promedio colombiana; factores que a la larga pueden resultar determinantes. En primer lugar la cercanía geográfica. Ésta, en desventaja respecto a México, termina siendo relativamente similar a la de los otros países de la región con TLC con EE.UU. Chile, en este sentido, tiene una clara desventaja. Pero este es un factor dado, pues poco se puede hacer para cambiarlo.

Los otros factores son variables a través de los distintos países. Si Colombia tiene ventaja por su tradicional estabilidad macroeconómica, tiene una gran desventaja por su precaria infraestructura. Los aeropuertos, los puertos y las vías requieren actualizarse para satisfacer las necesidades del siglo XXI. En este sentido, el TLC tendría un efecto muy positivo sobre el país. Ya en el anterior gobierno se entendió la necesidad de acometer estas reformas. Aunque los objetivos no se cumplieron, sí se planteó la necesidad de renovar de manera decisiva la infraestructura del país. Estos proyectos, todos aún por concluir, son necesarios con o sin TLC, pero políticamente serán viables gracias a la ratificación del mismo por parte de los EE.UU y la consiguiente presión pública para ponerlos en marcha.

La gran novedad del TLC respecto a la situación actual -  particularmente con ATPDEA - es que las importaciones de productos manufacturados de los EE.UU eventualmente entrarán con cero arancel. Aunque buena parte de esta oferta no se produce en Colombia, algunos sectores si se resentirán, particularmente los bienes de media y alta tecnología. Uno de ellos es el sector automotriz. Colombia es un país con tres plantas de ensamble para un mercado de apenas 200.000 autos al año. Es decir, hay pocas economías de escala que tendrán que ajustarse para volverse competitivas. Este sector, dado los altos aranceles a los cuales aún se enfrentan los autos importados (25% o más), todavía no ha sufrido el proceso de ajuste que sí experimentó la mayor parte de la industria manufacturera. El TLC con los EE.UU., aunado a un potencial acuerdo con Corea del Sur y las ventajas que ya reciben las importaciones de México, obligará a estas plantas a expandirse en busca del creciente mercado nacional y del mercado regional andino. Esas, sin embargo, son decisiones estructurales que deben decidirse desde la planta matriz de las tres firmas que ensamblan en Colombia.

Consideraciones finales

En general, el TLC debe traer más ventajas que desventajas. La estabilidad económica de Colombia garantiza en cierta medida que las inversiones de firmas norteamericanas en el país tendrán la seguridad legal necesaria para prosperar de acuerdo a lo presupuestado. Además, cabe recordar que aún sin el TLC, en los últimos meses Colombia ha recibido buenas noticias por parte de diferentes calificadoras de riesgo internacional. El recibir el grado de inversión por parte de estas agencias favorece a Colombia como destino de capital de inversión extranjero. El TLC, por supuesto, no hará más que reafirmar esta potencialidad del país. Una ventaja adicional del tratado con los EE.UU. es el conocimiento que tienen los empresarios colombianos de ese mercado. Al ser el principal destino de las exportaciones colombianas, la reducción de aranceles asociada al TLC podrá, en principio, ser explotada con mayor eficiencia y rapidez por el empresariado colombiano que si tal acuerdo fuese con otro país.

En definitiva, en Colombia hay interés generalizado por firmar el acuerdo con el TLC. Los empresarios del sector manufacturero lo han apoyado desde un comienzo. Más reticentes han sido algunos sectores agrícolas que, potencialmente perjudicados por el esquema de subsidios agrícolas estadounidenses, han sido críticos con el tratado. Igualmente reticientes han sido algunas organizaciones de trabajadores, pero más por tendencias políticas que por argumentos económicos convincentes. En términos globales, sin embargo, el acuerdo comercial en suspenso es visto con buenos ojos por la mayor parte de los actores económicos colombianos.

*Profesor Asociado, Universidad de Los Andes, Bogotá. jtovar@uniandes.edu.co

Desde la teoría clásica del comercio a trabajos sobre productos diferenciados (Melitz, M. 2003. The Impact of Trade on Intra-Industry Reallocations and Aggregate Industry Productivity. Econometrica, 71 (6) , 1695-1725.) se encuentran ejemplos sobre las virtudes del comercio internacional. Recientemente Bhagwati, J. (2008), Termites in the Trading System. How Preferential Agreements undermine Free Trade, Oxford University Press, 2008 pone en duda que sea a través de acuerdos parciales que se obtengan los beneficios del comercio internacional.

Tovar, J. (2011), Diversification, Networks and the Survival of Exporting Firms, en Documentos CEDE No. 08 Mesa 3 presenta evidencia de esto para Colombia. Otros estudios, algunos para otros mercados han realizados por Albornoz, F., Calvo Pardo, H. F., & Corcos, G. 2011. Sequential Exporting. Mimeo; Arkolakis, C., Costinot, A., & Rodriguez-Claire, A. Forthcoming. New Trade Models, Same old Gains? American Economic Review; Eaton, J., Eslava, M., Kugler, M., & Tybout, J. 2008. Export Dynamics in Colombia: Firm-Level Evidence. En Helpman,E., Marin, D. and Verdier,T. The Organization of Firms in a Global Economy, Harvard University Press, Cambridge, MA, 231-272 o Tybout, J. 2003. Plant- and Firm-Level Evidence on "New" Trade Theories. En E. K. Choi, & J. Harrigan, Handbook of International Trade, Oxford: Blackwell Publishing, 388-415.

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