El legado de América Latina a la facilitación del comercio en la OMC

28 November 2013

Los que a mediados de los años 2000 tuvieron la suerte y el privilegio de compartir con los delegados latinoamericanos de la OMC el bullicio intelectual que desató el acuerdo sobre facilitación del comercio, saben que a pesar del desenlace adverso ocurrido de cara a Bali para este largo proceso, mucho de lo negociado se gestó en mentes latinoamericanas que plasmaron sus ideas en el paquete de julio de 2004 y las negociaciones posteriores.[1]

Nada más empezar los debates en torno a un acuerdo de facilitación del comercio surgieron las mentes clarividentes que supieron anticipar dos hechos fundamentales que hoy se podrán comprobar: 1). el contenido sustantivo del futuro instrumento hubiese sido dictado por los países más adelantados en el campo de la simplificación administrativa y; 2). la negociación ofrecía una oportunidad real de avance en materia de trato especial y diferenciado para aquellos miembros en desarrollo y menos adelantados.

El primer hecho se fue materializando a lo largo de los debates que se fueron dando en la OMC a partir de 2002. Poco a poco, lo que en el Mandato de Doha de noviembre de 2001 tenía que haber sido un edificio construido sobre la base de las "necesidades y prioridades" de los miembros en desarrollo y menos adelantados se fue transformando, de 2004 en adelante a lo largo de las reuniones del grupo de negociación, en un listado de experiencias nacionales exitosas, presentadas por cada miembro en su respectiva comunicación, recomendadas para su incorporación en un futuro acuerdo.

El pensamiento original, la filosofía de la llamada Ronda del Desarrollo, se fue desvirtuando de a poco para retomar la lógica de la Ronda de Uruguay. El instrumento acordado o ideado en Doha para ser un traje hecho a la medida de los países en desarrollo se fue convirtiendo en un traje pensado por y hecho para otros, en el que cada uno tendría que encontrar la forma para ajustarlo a su medida, corriendo además con los gastos de sastrería correspondientes.

Cuando la Secretaría de la OMC reunió la lista de las propuestas hechas por sus miembros, en el documento TN/TF/W/43 primero y un año después en el TN/TF/W/143, en lo que a finales del año 2009 se convertiría en el llamado Proyecto de Texto de Negociación Refundido,[2] el contenido sustantivo de los mismos no reflejaría sino las consideradas como mejores prácticas, ya en uso en los países desarrollados.

Cabe destacar que una vez establecidos los parámetros de las mejores prácticas de los países en desarrollo a lo largo de las negociaciones de este posible acuerdo, los países latinoamericanos han sido sumamente activos. Este es el caso de Paraguay y Cuba, que han hecho importantes contribuciones en materia de tránsito (TN/TF/W/146/Rev.2); también de República Dominicana, Colombia y Chile. Además, la delegación mexicana presidió por un periodo fundamental las negociaciones en este aspecto concreto, sin olvidar la presidencia guatemalteca al frente de las negociaciones de este posible acuerdo por el periodo más crítico de las mismas.

Desaparecido el espíritu fundacional de Doha, el del traje a la medida, quedaba la oportunidad de reformar el trato especial y diferenciado para conseguirse la ayuda de un sastre que tuviera el patrón de corte y el conocimiento, donde además se pagaría por aquellos que lo habían diseñado para sí mismos.

Es en esta esfera, lo que hoy aparece reunido en la Sección II del Proyecto de Texto de Negociación Refundido, en la que las delegaciones latinoamericanas tuvieron sus mayores aportes. Si se hubiese llegado a un acuerdo, estos aportes hubiesen sido de un carácter innovador y hubiesen tenido importantes repercusiones sistémicas en el esquema multilateral de la OMC actual y más aún de cara a futuros acuerdos.

El aporte latinoamericano fundamental, derivado de la intensa reflexión generada a partir del acuerdo ministerial de julio de 2004, giró en torno a la lógica interna plasmada en el Anexo D del Paquete de Julio.[3] Consistió en explicitar la articulación siguiente: el acuerdo de facilitación debería reconocer que el cumplimiento de la obligación por parte de un miembro queda ligada a su capacidad para cumplir con esa obligación. Asimismo, cuando se reconoce que esa capacidad puede ser adquirida con la asistencia de los que disponen ya de esa capacidad, implícitamente queda establecido que si la obligación depende de la capacidad y esta a su vez depende de la asistencia, pues existe una relación de dependencia directa entre la obligación y el acceso a la asistencia.

Por lo tanto, si hay obligación de cumplimiento para todos tiene que haber obligación de prestar y de recibir asistencia, respectivamente por parte de los que pueden proporcionarla y por parte de los que necesiten recibirla. Esa dependencia funcional ofrece además una ventaja considerable en comparación con la lógica de la Ronda de Uruguay. Por una parte, garantiza una aplicación plena del acuerdo y por lo tanto de la norma, ya que todos los miembros de la OMC dispondrán, una vez adquirida, de la capacidad técnica e institucional para aplicarlas. Por otra parte, con este concepto en mente, las negociaciones se vuelven más realistas en su ambición de progreso: los miembros entran a considerar el costo-beneficio de tal o cual medida tanto en términos de facilitación efectiva del comercio como en términos de recursos que tendrían que poner a disposición de otros.

Sentado ese pensamiento de dependencia funcional, lo que tenía que haber venido a continuación, lo que se esperaba, era una redacción jurídica que plasmara en el borrador del acuerdo esa relación y estableciera, por primera vez en la corta pero intensa vida de la OMC, la obligación de prestar asistencia, la obligación de solicitarla y la obligación de no negarse a recibirla so pena de tener que asumir una obligación de cumplimiento sin disponer de la capacidad necesaria para ello.

Ese sencillo y claro razonamiento no encontró eco en su momento entre los miembros del llamado grupo de proponentes que consideraban que, debido al carácter universalmente positivo de las medidas de facilitación, no parecía necesario acudir a una obligación explícita para asegurar un apoyo que, como evidenciaban los números de la ayuda para el comercio, no encontraría obstáculo para alcanzar a los que lo necesitaran.

Seis años más tarde, a mediados de octubre de 2013, cinco países latinoamericano (Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela) volvieron a plantear esa alternativa. Solo el tiempo dirá si la OMC de la Ronda del Desarrollo adoptará esa nueva forma de cooperación para asegurar que todos los miembros de la OMC gocen de capacidad plena para asumir y cumplir con sus obligaciones, otorgando de paso una efectividad acorde a las normas multilaterales.

¿Qué le puede aportar el acuerdo sobre facilitación del comercio a América Latina?

Hasta hace unos meses, la respuesta a esa pregunta hubiera sido ampliamente positiva en términos de progreso de la modernidad de las prácticas institucionales, eficacia administrativa y mayor competitividad de sectores productores y exportadores nacionales. Hoy, a escasos días de la Conferencia de Bali son muchos, sin embargo, los escépticos en cuanto a los avances reales que hubiese conllevado la adopción de un acuerdo sobre facilitación del comercio en la OMC.

Lo que ha cambiado, la novedad en los vaivenes del apoyo u oposición a tal o cual disciplina de las más de 39 medidas del texto en negociación, no nace tanto de la reticencia, dudas o sospechas de algunos miembros, sino más bien del desgate, el cansancio y el desencanto que han supuesto estas idas y venidas y que dejaron la sustancia del acuerdo en "poca cosa".

Por un lado, mientras que a nivel multilateral las negociaciones y un acuerdo de las mismas ocurrían, o dejaban de ocurrir, los miembros de la OMC fueron avanzando de forma individual al efectuar, con asistencia técnica de ciertas Organizaciones Internacionales,[4] sus propios estados de necesidad en base a los parámetros establecidos multilateralmente.

Estos estados de necesidad han servido como punto de partida para identificar cuáles eran las necesidades y prioridades en las que los miembros de la OMC tenían que enfocarse para avanzar en materia de facilitación de comercio, independiente de una conclusión o de un acuerdo a nivel multilateral. Además, algunos de los miembros de la OMC han ido estableciendo sus comités nacionales que agrupan a representantes clave a nivel doméstico en la facilitación de su comercio internacional.

Por otro lado, las ambiciones iniciales parecen haberse encogido, limitado para alcanzar ahora mínimos de sustancia definidos por dos extremos. En el caso de los miembros desarrollados, la línea viene marcada por lo existente, por las medidas que ya ponen en práctica. En el caso de los que necesitan asistencia, lo anterior está definido por los niveles máximos de ayuda que los donantes estarían dispuestos a aportar Aquí también se discute el tema álgido sobre la definición de cuáles son los miembros que serán considerados donadores, y si se les definirá como tales o como miembros que donan pero que también reciben ayuda dependiendo de la categoría (B o C) en que se encuentre sus medidas. No menos importante es el hecho de si una vez que un miembro es donador se le excluirá como beneficiario para obtener asistencia tanto técnica como financiera.

No obstante, y ya conocido el fracaso en materia de facilitación del comercio, hay algunas medidas que parecían muy progresistas, en el sentido de eliminar rigideces administrativas sistémicas y reducir tiempos y costos innecesarios que quedaron vaciadas o disminuidas a tal punto de perder contenido efectivo y, por lo tanto, fuerza modernizadora.

Una primera víctima del desgaste es la gestión del riesgo en el despacho aduanero y su articulación con los despachos anticipados, las auditorías posteriores al despacho, todo ello acoplado a la adopción de un esquema de operador autorizado que, con la desaparición de la obligatoriedad del recurso de agentes aduaneros y la resolución anticipada, permitirían a las aduanas dar un salto cualitativo en la modernidad y avanzar en la esfera de la facilitación.

La cooperación entre aduanas, otro gran capítulo esencial para mejorar el comercio a través de la simplificación del intercambio de información, un elemento central de la facilitación del comercio, parecería también estar sujeta a una tergiversación que la llevaría a quedar como una práctica recomendada.

Afortunadamente, quedarían importantes esferas en las cuales el futuro acuerdo en la OMC podría aportar grandes cambios y un progreso real tanto a sus miembros como a la institucionalidad multilateral. Solo a modo de ejemplo, cabe mencionar la transparencia y la relación de la Secretaría de la OMC con sus miembros.

Los avances para la región

El mayor aporte del acuerdo de facilitación del comercio no vendría sin embargo de la sustancia, ya que muchos países de América Latina ya aplican la mayor parte de la medidas que se hubiesen incorporado al acuerdo, sino de los novedosos mecanismos de relacionamiento entre miembros desarrollados, en desarrollo y menos adelantados. Los avances en materia de trato especial y diferenciado que van más allá de tiempos adicionales, las funciones del futuro comité rector del acuerdo, las mayores garantías de asistencia mutua entre los miembros pueden llegar a transformar la OMC para bien y otorgar a la Ronda del Desarrollo un sentido más real.

Muchos de esos avances deberán ser recordados como propugnados en su momento por delegaciones latinoamericanas. El nuevo director de la OMC, de origen latinoamericano, con el fuerte impulso que supo darle a la negociación del acuerdo, no es sino otra muestra de esa misma visión modernizadora.

[1] El mandato del paquete de julio 2004 pretende mejorar y aclarar de ciertos artículos del GATT, específicamente: V (libertad de tránsito), VIII (derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación) y el X (publicación y aplicación de los reglamentos comerciales). Además, las negociaciones pretenden innovar la forma de otorgar un trato especial y diferenciado de acuerdo a las capacidades de los miembros.

[2] Disponible en inglés, francés y español bajo la referencia TN/TF/W/165/Rev.18.

[3] Decisión adoptada por el Consejo General el 1 de agosto de 2004, (W/TL/579), inciso d.

[4] El borrador de este acuerdo reconoce a ciertas organizaciones internacionales (conocidas en inglés como Annex D organizations: IMF, OEDC, UNCTAD, World Bank, WCO) para cooperar en la elaboración de los estados de necesidad de los miembros de la OMC y con la asistencia técnica y desarrollo de capacidades que estos puedan requerir.

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