Facilitación del comercio: reducción de las ineficiencias en frontera

2 December 2013

Texto completo en PDF de la Guía ICTSD sobre las negociaciones en Bali.

La pieza central de la propuesta del paquete de Bali tiene como objetivo la reducción de "trámites" en las fronteras.

Las negociaciones sobre la facilitación del comercio tienen como propósito simplificar las normas aduaneras y reducir las ineficiencias que generan largos retrasos en los flujos transfronterizos de comercio. La importancia de este tema ha aumentado en los últimos años debido a la creciente integración de las cadenas de suministro mundiales y la consiguiente necesidad de aumentar la eficiencia dentro de dichas cadenas.

Las recientes estimaciones, como el análisis realizado por el Instituto Peterson de Economía Internacional de la Cámara de Comercio Internacional, han sugerido que un acuerdo de facilitación del comercio podría sumar cerca de US$ 1 billón a la economía mundial.

Debido a que la facilitación del comercio se agregó oficialmente al programa de la Ronda de Doha de la OMC a principios de la década de 2000, las negociaciones han avanzado con una interacción notablemente positiva. En el momento en que se iniciaron las conversaciones, la facilitación del comercio se incluyó en el principio del "compromiso único".

A raíz de la Octava Conferencia Ministerial de la OMC en diciembre de 2011, donde se reconoció formalmente el "estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha, la facilitación del comercio se convirtió rápidamente en un área que podría constituir la pieza central de una "cosecha temprana".

Sin embargo, en el último año, los contratiempos con respecto a las negociaciones de facilitación del comercio han aumentado debido a los problemas que han surgido tanto a nivel técnico como político. Las negociaciones en Ginebra en las semanas previas a la reunión ministerial procedieron a un ritmo frenético, lo que representa un progreso significativo hacia la meta de lograr un acuerdo en Bali.

No obstante, debido a que aún hay algunas diferencias, el Director General de la OMC, Roberto Azevedo, ha declarado que el proceso está "estancado", esto pocos días antes de la reunión ministerial. Señaló que la acción política de los ministros sería la última esperanza para lograr incluso un pequeño éxito en Bali.

Temas de Singapur
Las negociaciones sobre la facilitación del comercio iniciaron formalmente en 2004, después de años de discusiones en grupos de trabajo en la Primera Conferencia Ministerial de la OMC, en Singapur. Junto a la facilitación del comercio, los miembros de la organización habían estado analizando la posibilidad de añadir a las negociaciones existentes de la Ronda de Doha comercio y competencia, comercio e inversiones y transparencia en la contratación pública.

Estos cuatro asuntos se conocieron colectivamente como los Temas de Singapur y muchos los habían estado esperado a que se agregaran al programa de la Ronda. Los miembros de la OMC eventualmente comenzaron a considerar un acuerdo sobre conjuntos discretos de "modalidades", más que un conjunto colectivo. En 2003, el grupo de los países menos adelantados (PMA), con el apoyo de más de una docena de otros países en desarrollo como China y la India, propuso descartar tres temas, a excepción de la facilitación del comercio, del programa de trabajo.

En abril del año siguiente, un "grupo central" de países en desarrollo y los PMA expresaron que estaban listos para discutir la facilitación del comercio, pero solo para aclarar las modalidades sustantivas para las negociaciones. En julio de 2004, los países en desarrollo aceptaron las negociaciones sobre la facilitación del comercio como parte de un "paquete de julio" más amplio, un acuerdo marco destinado a mantener las conversaciones de Doha con vida después del fracaso de la reunión ministerial de 2003 en Cancún.

La decisión de 2004 para incluir la facilitación del comercio fue ampliamente interpretada como un resultado del lenguaje de desarrollo que se consideraba "sin precedentes" en la historia del organismo de comercio mundial y se percibió el progreso en la agricultura a raíz de la Conferencia Ministerial de Cancún de 2003.

De acuerdo con el mandato de la facilitación del comercio, las negociaciones en este ámbito tienen como objetivo aclarar y mejorar tres artículos del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) de la OMC de 1994: Artículo V, que trata la libertad de tránsito; artículo VIII, que trata de limitar los contingentes en las fronteras y las formalidades y; el artículo X, en relación con la publicación e implementación de los reglamentos.

El texto se divide en dos partes. La primera implica compromisos específicos que tomarán los países para mejorar sus procedimientos aduaneros (Sección I). La segunda implica un trato especial y diferenciado a los países en desarrollo y países menos adelantados (Sección II).

En los años siguientes a la decisión de julio de 2004, los miembros presentaron una serie de propuestas sobre diversos temas, las cuales modificaron y mejoraron en varias ocasiones con el fin de desarrollar finalmente un texto sobre el cual se pudiera negociar. En diciembre de 2009, se emitió un proyecto de texto consolidado que abarcaba todas las propuestas planteadas hasta esa fecha. Dos años más tarde, el Embajador de Guatemala, Eduardo Ernesto Sperisen-Yurt, quien es el actual presidente de las negociaciones en esta área, fue el único presidente capaz de presentar un proyecto de texto actualizado en respuesta a la petición del entonces Director General, Pascal Lamy, relacionada con la redacción de proyectos de texto o informes de la situación sobre las diferentes áreas de la Ronda.

Compromisos específicos
La primera sección de los proyectos de texto de facilitación del comercio trata una serie de compromisos que los miembros de la OMC asumirán para acelerar los flujos comerciales a través de sus fronteras, si es que las partes llegan a este acuerdo. Estos incluyen áreas como la mejora de la transparencia, estandarización de los requisitos de documentación y contingentes relacionadas con el comercio, así como la racionalización de los procedimientos fronterizos existentes con el fin de eliminar las ineficiencias y el trabajo innecesario.

Los compromisos que se propusieron abarcan una amplia gama de áreas. Los 14 artículos del texto actual tratan temas como la ampliación del derecho de apelar las decisiones de aduanas/fronteras de cualquier persona o empresa; eliminación del uso de agentes de aduanas; contratación de empresas del sector privado por parte de los usuarios en el territorio de otros miembros para verificar los detalles de mercancías destinadas para importación y; la emisión de decisiones legalmente vinculantes, conocidas como resoluciones anticipadas, por parte de las autoridades aduaneras previamente a la exportación o importación de bienes, siempre y cuando se cumplan ciertas condiciones.

Algunos de estos compromisos, tales como el uso de agentes de aduanas, permanecen entre corchetes según una copia del texto estabilizado que Puentes observó. Los envíos urgentes, que incluyen los de los exportadores que utilizan tecnologías de seguridad, logística y de seguimiento para seguir y tener un control de los envíos en todo momento durante su transporte es otra área que ha mostrado dificultades para resolverse.

Otra asunto especialmente conflictivo en la Sección I se refiere al tránsito, área de especial interés para los países sin litoral. Durante las conversaciones, algunos países han presentado posibles disciplinas que requerirían que los miembros de la OMC dieran trato equitativo a los bienes de todos los demás miembros para fines de tránsito y brindar a los comerciantes de otros países la libertad de elegir las rutas de circulación. Una de las principales áreas de dificultad es cómo manejar los bienes que se transportan a través de "infraestructura fija", en particular los productos energéticos como el petróleo y el gas que se transportan a través de oleoductos.

Otras áreas, como el despacho de aduanas de ventanilla única por el momento permanecen sin corchetes. Las ventanillas únicas se utilizan para tratar de acelerar el paso de las mercancías por la aduana mediante la consolidación de todos los requisitos de documentación de comercio en una sola oficina que también es responsable del despacho de aduanas.

Hasta hace poco, la cooperación aduanera había sido una de las partes más difíciles de la Sección I. Este tema incluye las modalidades de intercambio de información entre las autoridades de importación y exportación de los países miembros con el fin de combatir el fraude. La cooperación aduanera ha sido difícil debido a preocupaciones relacionadas, entre otras, a la forma de manejar un gran volumen de solicitudes de datos o información confidencial.

Los miembros fueron capaces de lograr un avance en esta área a principios de este mes. De acuerdo con una copia del texto estabilizado que Puentes observó, el artículo relativo a la cooperación aduanera actualmente incluye una serie de disposiciones relativas a la confidencialidad, formas de hacer frente a las cargas administrativas, detalles sobre la forma en la que se proporcionará la información y lo que los términos de estas solicitudes implicarán.

Implementación: ¿legalmente vinculante o de buenas intenciones?
El mandato de la facilitación del comercio es notable, ya que también incluye un texto que dice que los países en desarrollo no estarán obligados a implementar los compromisos que asuman en la Sección I del acuerdo a menos que reciban la asistencia técnica para hacerlo.

El logro de este balance entre el establecimiento de compromisos firmes en la Sección I y las respectivas necesidades de los países en desarrollo para que se implemente la asistencia técnica y la creación de capacidad como se indica en la Sección II ha sido durante mucho tiempo un gran obstáculo en las negociaciones.

En la facilitación del comercio, los compromisos de los países en desarrollo y países menos adelantados pueden clasificarse en tres categorías posibles. Categoría A, incluye las disposiciones que se implementarán inmediatamente después de que el acuerdo entre en vigor. Categoría B, incluye los compromisos que requerirán un período de transición. Y categoría C, incluye los compromisos que requerirán un período de transición y asistencia técnica.

Los países en desarrollo han argumentado desde hace mucho tiempo que necesitan garantías claras de que recibirán el apoyo necesario para hacerse cargo de sus nuevos compromisos con respecto a la Sección I. Expresaron que de lo contrario, muchos de estos compromisos pueden necesitar llevarse a cabo sobre una base de "buenas intenciones", una sugerencia que muchos países desarrollado consideran que anularía gran parte de los beneficios potenciales del acuerdo, ya que estas "buenas intenciones" a menudo resultan en ausencia de implementación.

El mandato de facilitación del comercio, como se indica en el Anexo D del paquete de julio de 2004, señala que los miembros deben trabajar para "identificar sus necesidades y prioridades de facilitación del comercio", especialmente las de los países en desarrollo, dicho mandato también "abordará las preocupaciones" de tales países con respecto a las consecuencias financieras de las medidas adoptadas en virtud de un acuerdo de facilitación del comercio.

Cabe destacar que el mandato también indica que los miembros, principalmente los países en desarrollo, se han comprometido a "asegurar de manera adecuada ese apoyo y asistencia" durante las conversaciones y que los miembros que son países en desarrollo y países menos adelantados también recibirán sostén para el desarrollo de su infraestructura, por ejemplo con el fin de implementar nuevas medidas de facilitación del comercio.

Gran parte de la Sección II, que había sido hasta entonces el "hueso más duro de roer", se ha resuelto en los días previos a la reunión del Consejo General del 26 de noviembre. Las diferencias restantes, según las fuentes, se encuentran principalmente en la Sección I del proyecto de texto. Según informes hay corchetes en alrededor de 50 elementos aproximadamente, una reducción sustancial de los varios cientos que había hace unos meses.

El estancamiento de Ginebra genera incertidumbre con respecto a los resultados en Bali
Una semana antes de la conferencia ministerial de Bali, el Director General de la OMC confirmó que en el proceso de negociación de Ginebra no se había logrado establecer un acuerdo. El anuncio del 26 de noviembre conmocionó al mundo del comercio y ha dejado mucha incertidumbre con respecto a lo que se espera de la próxima conferencia.

En las semanas previas a la reunión ministerial parecía que se iba a llegar a un acuerdo, con los textos casi finalizados en lo que respecta a la agricultura y el desarrollo del paquete de Bali. Sin embargo, las sesiones maratónicas de negociación sobre la facilitación del comercio terminaron sin una resolución final el lunes 24 de noviembre.

Los próximos pasos para el acuerdo de facilitación del comercio siguen siendo inciertos hasta este momento. Las fuentes informan que las dificultades en la Sección I son tanto técnicas como políticas, por lo que es difícil predecir las medidas que los ministros podrían tomar para acabar con este estancamiento o si hay al menos alguna posibilidad de lograr un acuerdo en Bali o incluso en las semanas siguientes a este evento.

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