Implicaciones de los cambios de la política comercial de la UE sobre la competitividad de las exportaciones ecuatorianas de banano

28 February 2012

Giovanni Anania*

Durante las últimas décadas, las negociaciones comerciales internacionales sobre el banano han sido un asunto particularmente delicado para el Ecuador. El tema se ha mantenido en constante evolución dada la suscripción de los acuerdos comerciales regionales entre la Unión Europea (UE) con algunos países andinos y de América Central. El presente artículo precisamente analiza las diversas medidas de política comercial aplicadas por la UE, así como las implicaciones respecto a la competitividad del sector bananero ecuatoriano.

Ecuador es un competidor clave en el mercado mundial de banano. Entre los años 1990 y 2009, su producción se incrementó de 3 a 7,6 millones de toneladas. Para el mismo periodo, sus exportaciones también mostraron una tendencia al alza. La cuota de Ecuador en el mercado mundial del banano creció de un 23,9% en 1990 a un 27,8% en 1995; de un 27,9% en el año 2000 a un 29,3% en 2005 y finalmente un 29,8% en 2010.  Es el único país capaz de exportar volúmenes significativos de banano a dos segmentos del mercado mundial: a) el Este de Asia y el mercado de Oceanía, región en la cual Filipinas es el líder del mercado, y b) el resto del mundo.

En cuanto a importadores se refiere, la UE es, con un 26,4% del mercado mundial en el año 2010, el mayor importador de banano. En años recientes, el régimen de importación de banano de la UE ha sido sometido a cambios significativos que inciden - con diferentes y a veces efectos opuestos - en la competitividad relativa de las exportaciones de banano de los diferentes países dirigidas al mercado europeo. Estos cambios incluyen la iniciativa "Todo Menos Armas" (EBA) de 2001, la introducción en enero de 2006 del régimen de importación "Sólo Aranceles", la implementación de Acuerdos de Asociación Económica (AAE) en enero de 2008, el acuerdo de la OMC en materia de banano de diciembre de 2009, y finalmente, los Acuerdos Comerciales (AC) de 2010, suscritos entre la UE y Colombia y Perú y los Acuerdos de Asociación con Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.

Los cambios en la política comercial sin duda son muy relevantes. La introducción del régimen de importación "Sólo Aranceles" en 2006 y los AAE en 2008 afectaron notablemente el comercio del banano. El régimen de importación "Sólo Aranceles" causó un incremento en el acceso a mercado de la UE para el banano NMF, que aumentó de 3,1 millones de toneladas en el periodo 2000-2005 - que representó el volumen de la cuota de importación de la UE para los países NMF hasta la puesta en marcha del régimen "Sólo Aranceles" - a 3,6 en 2006, 3,9 en 2007 y 4 en 2008. Por el contrario, los AAE incrementaron el acceso a mercado de los países ACP (África, Caribe y el Pacífico) a la UE y su competitividad frente al banano NMF. En efecto, las exportaciones de banano de los países ACP hacia la UE aumentaron de 843 mil toneladas en 2007 a 920 mil toneladas en 2008 y cerca de un millón de toneladas en 2010; mientras que las exportaciones NMF hacia ese mercado decayeron en 2009 y 2010.

Los acuerdos comerciales de la UE con Colombia y con Perú, concluidos en 2010, y los posteriormente celebrados con Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, incluyeron las mismas disposiciones sobre banano para los ocho países. La UE acordó reducir progresivamente su arancel de importación para el banano originario de los ocho países hasta 75 euros por tonelada, tarifa que entrará en vigor a partir del 1 de enero del 2020. Cabe destacar que en ausencia de un acuerdo, el arancel de importación que se aplicaría a estas exportaciones en el 2020 sería de 114 euros por tonelada (arancel NMF). Ver cuadro 1. Una cláusula de ‘salvaguardia' (cláusula de "estabilización" en el lenguaje de los acuerdos) regirá hasta 2020 para prevenir incrementos anticipados en las importaciones de banano de la UE. Por ejemplo, si las importaciones que provienen de un determinado país exceden el "volumen de activación de importación" (VAI) para ese año calendario, la UE puede suspender por un máximo de tres meses, o hasta el fin del año calendario (lo que suceda primero), el régimen preferencial de importación y volver a imponer el arancel NMF.

Cuadro 1. Aranceles de importación para el banano bajo los distintos regímenes de importación de la UE: márgenes preferenciales de los países andinos y centroamericanos signatarios de los AC con la UE frente a Ecuador (ver PDF).

La UE: mercado estratégico para las exportaciones ecuatorianas de banano

Cerca del 85% de las exportaciones de banano del Ecuador se dirigieron únicamente a tres mercados en 2009: la Unión Europea (39,2%), Rusia (23%) y los Estados Unidos (22,4%). Las exportaciones ecuatorianas hacia la UE se incrementaron entre 2000 y  2009 de 1,4 millones de toneladas a 2,2 (casi un 60% más, pasando de 33,6% a 39,2% de las exportaciones del Ecuador).

La implementación de los acuerdos comerciales de la UE reducirá progresivamente los aranceles de importación que las exportaciones de banano de Colombia, Perú y de los países de América Central enfrentan al ingresar al mercado europeo. Esto implica un margen preferencial frente a las exportaciones ecuatorianas de banano, que aumentará con el tiempo hasta alcanzar los 39 euros por tonelada en 2020, y con ello un margen en términos de competitividad relativa (Ver Gráfico 1).

Gráfico 1. Márgenes preferenciales de Colombia, Perú y países centroamericanos con respecto a Ecuador (en euro/toneladas; 2010-2025) (ver PDF).

Implicaciones comerciales diferenciadas en el tiempo

Para el Ecuador, las implicaciones de los Acuerdos Comerciales de 2010 entre la UE y Colombia, Perú y los países de América Central, tendrán distintos efectos en el corto y  mediano plazo.

En el corto plazo (hasta 2020), los AC tendrán un impacto poco significativo en las exportaciones ecuatorianas de banano y en sus precios, pero sus efectos aumentarán gradualmente. Ceteris Paribus, el Ecuador exportará un poco menos a la UE y recibirá un precio relativamente más bajo por su banano; pese a ello y hasta finales de 2019, el impacto de los AC en las exportaciones ecuatorianas podría ser mitigado por: (a) la aplicación de la reducción arancelaría preferencial, que en virtud de los acuerdos tiende a ser progresiva, y (b) las disposiciones VAI, que actuarán como una "salvaguardia" tanto para el Ecuador como para la UE. Por el contrario, en el mediano plazo (después de 2019), los AC tendrán un impacto negativo en la competitividad relativa de las exportaciones ecuatorianas al mercado de la UE, que ocurrirá por dos razones. La primera, por la magnitud del margen preferencial que se les concede a los ocho países beneficiarios de los AC, y la segunda por la expiración de la cláusula de "salvaguardia". Si se mantienen todas las demás variables constantes, se esperaría que Ecuador exporte menos a la UE de lo que lograría en ausencia de los acuerdos comerciales y que además reciba un precio menor por sus exportaciones.

Posible acuerdo comercial entre la UE y Ecuador: beneficios para el sector bananero nacional

Pocas son las dudas en torno a los posibles beneficios que la industria bananera ecuatoriana podría obtener al lograr un pacto similar al alcanzado por Perú, Colombia y América Central, donde también se incluya un capítulo similar sobre el banano. Estas ventajas serían menores durante el periodo de implementación, pero posteriormente podrían ser significativas. Es así como la diferencia en las tarifas preferenciales resultantes del acuerdo comercial incrementaría la competitividad de las exportaciones de banano de Ecuador en el mercado de la UE frente a las exportaciones de Filipinas, sujetas al régimen de importación NMF.

Sin embargo, para Ecuador, la decisión de negociar un acuerdo comercial con la UE deberá basarse en una evaluación del efecto neto global del acuerdo, por ejemplo, comparando los diferentes beneficios y costos que podrían resultar del mismo. Lo anterior también implica que durante el proceso de toma decisiones debe evaluarse cuidadosamente la distribución de costos y beneficios esperados entre los diferentes grupos sociales.

Un acuerdo comercial entre Ecuador y la UE deberá centrarse en dos tipos de disposiciones: (a) la cronología de la reducción del arancel que se aplicará a las exportaciones del Ecuador y (b) el volumen de los VAI durante el período de implementación. Pero es poco probable que  la UE le conceda a Ecuador disposiciones diferenciadas a las incluidas en los AC con Colombia, Perú y los países centroamericanos. Esto significa que el nivel que finalmente alcanzará el arancel preferencial de importación - de 75 euros por tonelada - es un hecho que está fuera de discusión. Respecto a la cronología de la reducción progresiva del arancel aplicable a las exportaciones de banano ecuatoriano, el interés de dicho país es que la duración del período de implementación sea lo más corto posible, y significativamente menor a los 10 años, es decir, un periodo de implementación de los ocho países para concluirlo. A su vez, el espacio de negociación de Ecuador ante los VAI podría oscilar, en un extremo, con el generoso tratamiento que recibió Perú, o bien, un tratamiento menos benévolo  como el que la UE otorgó a Colombia[1]. No obstante, y dado Ecuador es un exportador muy grande y altamente competitivo, es poco probable que la UE esté dispuesta a considerar disposiciones semejantes a las establecidas para Perú.

Recomendaciones finales

Existen varios factores que afectan la competitividad de las exportaciones del banano ecuatoriano. Entre estos se encuentran: el tipo de cambio entre el euro y el dólar estadounidense; la diferenciación del producto; la productividad del sector y la calidad de la infraestructura logística nacional; la distribución del poder a lo largo de la cadena de valor del banano; la evolución del grado de concentración y las estrategias de compra y  precios al menudeo y los cambios estructurales en el comercio internacional del banano. Algunos de estos factores que determinan la competitividad del banano ecuatoriano en el mercado de la UE puede ser el blanco de una intervención pública efectiva.

Las actuales y potenciales intervenciones de política pública en el sector bananero ecuatoriano incluyen una variedad de instrumentos que afectan distintos aspectos de la producción y del comercio de la fruta que van desde: políticas fiscales - a nivel de plantaciones y de frontera - y regulación de los términos contractuales en el comercio doméstico del banano, mediante la fijación de un precio mínimo por la caja de banano que los exportadores pagan a los productores, hasta la regulación de las condiciones laborales de los trabajadores de las plantaciones, salario mínimo, cobertura de seguro social, e inversiones en investigación y actividades de desarrollo; aumento de los esfuerzos para la implementación efectiva de las regulaciones existentes, hasta la inversión en infraestructura física nacional o en planes de promoción o desarrollo del mercado. Por lo anterior, es necesario desarrollar un "plan de acción de políticas integradas". Este plan debería, en primer lugar, identificar las metas públicas que se desean alcanzar; posteriormente, clasificar todas las intervenciones de política pública que sean relevantes para el sector bananero - las intervenciones actuales no necesariamente deben ser cambiadas, más bien  ajustadas de ser necesario - en un plan único de acción de políticas integrales y coherentes. Finalmente, se debe identificar la contribución esperada por parte del sector público y de cada uno de los grupos económicos y sociales involucrados.

Este artículo se basa en Anania, G (2011). "Implicaciones de los cambios en la política comercial para la competitividad de las exportaciones de banano ecuatoriano al mercado de la UE", Documento No.10, International Centre for Trade and SustainableDevelopment, Ginebra. Disponible en: http://www.ictsd.org/themes/development-ldcs/implicaciones-de-los-cambios-en-la-política-comercial-para-la-competitividad

*Profesor en el Departamento de Economía y Estadística, Universidad de Calabria, Italia. ganania@unical.it

[1] Anania, G. (2010), The implications for bananas of the recent trade agreements between the EU and Andean and Central American countries, International Centre for Trade and Sustainable Development, Policy Brief No. 5, septiembre. Disponible en: http://www.ictsd.org/themes/agriculture/the-implications-for-bananas-of-the-recent-trade-agreements-between-the-eu-and

This article is published under
28 February 2012
En los últimos años Brasil y Argentina han implementado medidas unilaterales con el fin de asegurar la continuidad de las políticas circunscritas a los modelos económicos desarrollados a nivel...
Share: 
28 February 2012
Con la cercanía de la reunión de Río +20, la discusión sobre el desarrollo sostenible y economía ecológica toma un primer plano. Aunque los países en desarrollo (PED), se ubican en el centro de...
Share: