Implicancias de la transformación agrícola en el Mercosur

12 February 2014

Luego de un estancamiento de dos décadas, la evolución del precio internacional de los commodities alimenticios ha sido muy favorable desde el año 2003 en adelante, lo que repercutió en la evolución de los términos de intercambio de la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe.[1]

Si bien este fenómeno encuentra su impulso en muchos factores, se destacan: por el lado de la demanda, el crecimiento poblacional en Asia y África, la producción de biocombustibles, las compras a futuro y el cambio en los hábitos de consumo por el aumento en el ingreso. Mientras que por el de la oferta, las limitantes de la frontera agrícola, los fenómenos climáticos, los escasos niveles de productividad agrícola en algunas regiones y la aplicación de políticas proteccionistas son los factores que resaltan.

Debe tenerse en cuenta que si los precios internacionales de los alimentos pueden verse afectados en los próximos años como consecuencia de la evolución de la economía internacional (desempeño de Estados Unidos y Europa y sus efectos en el crecimiento de China), las proyecciones realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura para el período 2011-2020 siguen mostrando para algunos productos de suma importancia en la canasta exportadora de los países del Mercado Común del Sur (Mercosur) un crecimiento respecto a la década anterior. De cualquier forma, se espera un escenario con mayores fluctuaciones.

Como resultado, en los últimos años, todos los países del Mercosur han registrado una explosión agrícola y agroindustrial sin precedentes que incluso algunos autores han definido en términos de revolución. La combinación de dichos factores llevó a que el Mercosur profundizara sus ventajas comparativas en la producción agrícola en el plano internacional, transformándolo en un proveedor internacional de alimentos de importancia en términos estratégicos. Así, todos los países de la región sufrieron una reprimarización de su estructura exportadora, lo que generó un debate sobre las implicancias de dicho fenómeno en el desarrollo económico.

La dinámica internacional de los productos agrícolas
En cuanto a la importancia del sector agrícola en el comercio internacional, tomando como referencia el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (S.A.), en particular los capítulos 01 al 24,[2] una primera observación a tener en cuenta es que dichos bienes explicaron el 8% del total exportado en 2012, participación muy similar a la registrada en la década anterior.

Si se analiza el desempeño de dichos bienes, salvo en la última década y en parte por las razones ya comentadas anteriormente, los bienes de capital y los equipos de transporte y sus partes son más dinámicos que los alimentos y bebidas, punto especialmente importante para parte de la literatura económica que relaciona la estructura productiva de los países con su desarrollo económico en términos de ingreso.

Tabla 1.
Dinamismo relativo de los alimentos y bebidas

Fuente: Elaboración propia sobre la base de WITS del Banco Mundial.

En consecuencia, la participación presentada en el comercio internacional por los bienes agrícolas muestra una clara tendencia para el caso de los alimentos y las bebidas. Dichos bienes han perdido peso en el comercio internacional de forma sistemática en los últimos años, frenando su caída en la última década pero no ganando terreno frente al total (los saltos en la productividad agrícola se dieron en la última década). En contrapartida, los equipos de transporte y sus partes y los bienes de capital muestran un desempeño muy distinto.

Figura 1.
Pérdida de la importancia de los alimentos y bebidas
(Por categoría frente a las exportaciones mundiales)

Fuente: elaboración propia en base a WITS del Banco Mundial.

En síntesis, las estadísticas de largo plazo indicarían que los bienes no agrícolas presentan un mejor desempeño que los bienes agrícolas, salvo en la última década. Cabe preguntarse si existen sustentos para avizorar un cambio en las tendencias globales, lo que favorecería a aquellos países con mayores niveles de competitividad en este sector, como es el caso de los integrantes del Mercosur.

Las exportaciones agrícolas del Mercosur
Las exportaciones agrícolas del Mercosur alcanzaron los US$ 133 mil millones en 2012, aumentando a una tasa anualizada del 15% entre los años 2001-2012 (por encima de las exportaciones industriales y totales).[3] Esta cifra es cuatro puntos porcentuales superior al registrado por las colocaciones mundiales de los productos agrícolas, lo que indica una mayor especialización de la región en el comercio mundial de esta categoría.

Dichos bienes llegaron a explicar el 39% del total colocado por el bloque en 2012, lo que supuso 4 puntos más que la participación registrada en 2001. Sin computar los combustibles, la contribución al total asciende al 44%.[4] El Mercosur es un jugador de cada vez más relevancia frente a las exportaciones agrícolas mundiales, explicando en 2012 el 9% de las colocaciones de este tipo de productos, dos puntos más que en el año 2001 (más importante aún es la participación del bloque como proveedor internacional de algunos productos clave importados tanto por Asia como por África). La participación de los bienes agrícolas a nivel internacional es más elevada que la presentada por los bienes no agrícolas.

Figura 2.
Las exportaciones agrícolas del Mercosur
(Participación frente al total exportado por el bloque)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Trade Map del CCI.

En cuanto a la importancia de la agricultura en el Producto Interno Bruto (PIB), Paraguay es el país del bloque con un mayor peso en su producto, lo que coincide con la baja sofisticación de su matriz exportadora y con los niveles de concentración en pocos bienes exportables. Esta realidad somete al país a mayores dependencias por las fluctuaciones del precio internacional de estos productos. En el otro extremo, Brasil es el país con un menor peso de la agricultura en el producto, lo que coincide con su desarrollo industrial, más allá de la explosión agrícola registrada en los últimos años.

Tabla 2.
Importancia de la agricultura para el Mercosur (año 2012)

Fuente: elaboración propia sobre la base de CIA Factbook.

La participación de la agricultura sobre el PIB se encuentra por encima de la media internacional en el caso del Mercosur, pero registra una participación mucho menor en la ocupación de mano de obra, en particular por el efecto asiático.

Respecto a los saltos en la participación a nivel de producto, tomando como referencia los años 2001 y 2012, la soja, los cereales y la carne ganaron 3 puntos porcentuales cada uno, seguido por el azúcar y las bebidas (dos y un punto porcentual, respectivamente). En contrapartida, perdieron participación los pescados (tres puntos porcentuales), los residuos y desperdicios de las industrias alimenticias, las frutas y frutos comestibles (dos puntos porcentuales cada uno), el tabaco, las grasas y aceites animales, las preparaciones de legumbres, hortalizas, frutos o de otras partes de plantas y las preparaciones alimenticias diversas.

Figura 3.
Dinamismo de las exportaciones agrícolas del Mercosur[5]
(Tasas anualizadas en el período 2001-2012)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Trade Map del CCI.

Los datos sobre la estructura exportable del Mercosur podrían indicar un mayor crecimiento en productos con menor proceso, tales como el caso de los animales en pie, la soja, los cereales (lo que no quiere decir menores niveles de innovación), con excepción de la importancia de la carne, las bebidas y algunos lácteos. Los cambios en el Mercosur se encuentran impulsados por Brasil, que en dos décadas pasó de ser un importador neto de muchos productos agrícolas, a transformarse en un jugador internacional en bienes no tradicionales para su oferta exportable (como por ejemplo la carne).

El caso de Uruguay[6]
Las exportaciones uruguayas de productos agrícolas alcanzaron una suma cercana a los US$ 6.000 millones, creciendo a una tasa anualizada del 18% entre los años 2001-2012, la más alta del Mercosur junto con Paraguay.

Uruguay es el país del Mercosur que ha registrado el mayor salto en la importancia de los productos agrícolas frente al total exportado, lo que podría ser visto como una sostenida reprimarización de las exportaciones. A su vez, dentro del universo agrícola, los bienes con mayor proceso productivo ganan participación frente a los de medio y alto proceso.[7]

La participación de los bienes agrícolas en el total colocado en el exterior pasó del 45% al 67% entre los años 2001-2012 (el país también ganó participación frente a las exportaciones mundiales de este categoría, duplicando la misma en el mismo período). El gran salto exportador encuentra su explicación en la importancia adquirida por las exportaciones de soja, producto que no era exportado por el país en 2001 y que pasó a ocupar la primera posición en 2012, superando incluso a las exportaciones de carne, uno de los productos estrella de las exportaciones del país desde que se cuenta con estadísticas.

Otro fenómeno de suma importancia es el destino de las colocaciones de este tipo de bienes. De forma general, podría resumirse que los mercados tradicionales tales como Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá, México, Israel y Brasil perdieron importancia frente a otros mercados como China, Rusia, Venezuela, países de Medio Oriente, Asia Pacífico y algunos países africanos. Este fenómeno, que a priori puede suponer un simple redireccionamiento de las colocaciones agrícolas del país por el efecto precio, terminó repercutiendo en la toma de decisiones de los sucesivos gobiernos nacionales en cuanto a la agenda externa del país, existiendo menos incentivos para negociar acuerdos comerciales.

Este nuevo relacionamiento Sur-Sur tiene implicancias en la geopolítica internacional e introduce una nueva dimensión al análisis del comercio agrícola a nivel internacional. En el caso del Mercosur, este fenómeno adquiere especial importancia para los intereses de Brasil en el plano internacional.

La reprimarización y el desarrollo económico
Analizando el desempeño económico de los países del Mercosur y en particular el de Uruguay en los últimos años no existirían elementos que permitan aseverar que la reprimarización de las exportaciones está afectando el desarrollo económico, sino que por el contrario lo estaría favoreciendo.

La relación entre el mencionado fenómeno con el desarrollo se encuentra en el "efecto arrastre" que el sector agrícola tiene en otros sectores de la economía, tales como la industria y los servicios. Solo a modo de ejemplo, basta mencionar la fuerte relación existente entre las exportaciones agrícolas con las importaciones de algunos bienes, como tractores, camiones, maquinaria agrícola, envases y agroquímicos, entre otros productos asociados con el sector.

Asimismo, es clara la importancia que el sector agroindustrial presenta en la generación de empleo o en el "efecto riqueza" por la evolución de los precios de la tierra o en algunos países como Argentina en los ingresos públicos. La combinación de estos y otros factores, más allá de los desafíos que aún persisten en términos de distribución del ingreso llevaron a una mejora del bienestar económico de toda la región.

Otro punto muy controvertido tiene que ver con la innovación y con los intangibles asociados al sector agroindustrial que por lo general y debido a las limitaciones de las clasificaciones internacionales no son considerados apropiadamente. En este sentido, el nivel de innovación tecnológica de un bien transgénico puede ser muy superior al de un bien industrial y los servicios que demandan los bienes agrícolas son en algunos casos de alta complejidad (servicios sanitarios, medioambientales, comercialización internacional, entre otros).

No obstante, también existen algunos desafíos en el sector agrícola. Al menos en el caso de Uruguay, pero también extrapolable al de Paraguay, parte de los beneficios del efecto derrame anteriormente mencionado no han sido captados por los agentes económicos locales, aumentando en los últimos años la penetración de las importaciones y de las multinacionales. A su vez, el país no ha logrado avanzar en el proceso productivo de algunos productos alimenticios que permitan la exportación de productos con mayor valor, bienes que en las próximas décadas serán vorazmente demandados por Asia Pacífico, como por ejemplo la demanda proyectada de alimentos elaborados en dicha región por cambios en los patrones culturales.

Asimismo, las inversiones en infraestructura no acompañaron el crecimiento del sector, lo que puede llevar a posibles restricciones del crecimiento en un futuro cercano. En menor medida, la sostenibilidad ambiental de algunas de las explotaciones agrícolas es otro factor que debe tenerse en cuenta.

En términos de ingreso, el riesgo está centrado en la importante concentración económica generada a partir del fenómeno estudiado a lo largo del artículo, la cual podría ser mitigada con políticas públicas que fomenten la generación y competitividad de las industrias locales, hoy muy golpeadas por los elevados costos internos.

Pero en materia de desafíos, quizás el de mayor importancia tiene que ver con la concentración en productos agrícolas con poco proceso productivo. Si bien dichos bienes han impulsado el crecimiento (caso de la soja), las transformaciones que se visualizan en Asia y África permiten adelantar el riesgo de dicha apuesta en desmedro de otros bienes.

Por tanto, es imperioso que se utilicen adecuadamente los fondos extraordinarios derivados de la explosión agrícola regional, tanto para mitigar los desvíos que puedan generarse en la concentración económica ya comentada, como para procesar las reformas internas que permitan continuar con la especialización en la producción de algunos servicios más asociados a la "nueva economía", o industria del conocimiento, y en la producción de bienes agrícolas con mayor proceso y grados de innovación, para lo cual el aumento de las inversiones en infraestructura y una profunda reforma educativa se hace impostergable.

[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Bartesaghi, I. (2013). Implicancias de la transformación agrícola en el Mercosur: el caso de Uruguay. Documento presentado en la conferencia Comercio agrícola y América Latina: Cuestiones, controversias y perspectivas, celebrada del 19 al 20 de septiembre en Buenos Aires, Argentina.

[2] Si bien hay excepciones, tales como el Capítulo 03 del S.A. y otras partidas arancelarias, las mismas no fueron consideradas por no verse modificado el análisis pretendido. Cabe precisar que dicha clasificación -utilizada por la OMC- difiere de la denominada como productos primarios o básicos, la que también incorpora los minerales, petróleo, cobre, hierro y aluminio, entre otros bienes, los que también han favorecido la reprimarización de las exportaciones de muchos países de América Latina.

[3] Las estadísticas presentadas no incluyen a Venezuela.

[4] Los flujos de IED captados en los últimos años por América Latina y el Caribe también confirman una reprimarización de las corrientes en cuanto al destino de las mismas.

[5] Capítulo 01, animales vivos - Capítulo 22, bebidas - Capítulo 05, los demás productos de origen animal - Capítulo 02, carnes y despojos comestibles - Capítulo 10, cereales - Capítulo 12, semillas oleaginosas - Capítulo 17, azúcar - Capítulo 11, productos de molinería, malta - Capítulo 04, lácteos y miel - Capítulo 19, preparaciones en base a cereales - Capítulo 09, café, té y yerbas - Capítulo 23, residuos y desperdicios de las industrias alimenticias - Capítulo 15, grasas y aceites vegetales y animales - Capítulo 16, preparaciones de pescado - Capítulo 20, preparaciones de legumbres y hortalizas - Capítulo 24, tabaco - Capítulo 13, gomas resinas y jugos y extractos vegetales - Capítulo 07, legumbres y hortalizas - Capítulo 21 preparaciones alimenticias diversas - Capítulo 08, frutos comestibles - Capítulo 18, cacao y sus preparaciones - Capítulo 06, plantas y productos de la fruticultura - Capítulo 14, materias trenzables y demás productos de origen vegetal - Capítulo 03, pescados y crustáceos.

[6] Las estadísticas no incorporan las exportaciones realizadas desde zonas francas.

[7] De acuerdo a una clasificación propia elaborada por el autor.

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