La aviación en el sistema de comercio de emisiones de la UE

28 February 2012

El sistema de comercio de emisiones de la Unión Europea (EU ETS), lanzado en 2005, se convirtió en uno de los principales instrumentos de política para reducir emisiones de gases de efecto invernadero. Para enero del 2012, este sistema también será aplicado a todas aquellas emisiones de aeronaves que tengan como lugar de partida o destino aeropuertos europeos. Por este hecho, el objetivo del presente artículo es evaluar las consecuencias económicas y ambientales de la inclusión de la aviación en el EU ETS.

Una de las causas de este cambio obedece a que la comunidad internacional no ha podido definir una medida global para disminuir las emisiones provenientes de la aviación civil.  La decisión unilateral de la UE de sumar a la aviación en su esquema de comercio de emisiones ha sido muy controversial, sobre todo porque un grupo de aerolíneas estadounidenses en desacuerdo iniciaron un caso ante la Corte Europea de Justicia hace unos meses.

Las tensiones han ido en aumento y  alrededor de 26 países - incluyendo China, Rusia, India y los Estados Unidos (EE.UU.) - anunciaron públicamente su desacuerdo con la iniciativa. La coalición adoptó en septiembre pasado una declaración en Nueva Delhi, en la que solicitaron a la UE anular la decisión de incluir la aviación en el EU ETS. India, país que ha tomado el liderazgo en el grupo opositor, ha declarado que si la UE introduce la medida en enero 2012, como ya fue el caso, aplicará medidas de retorsión. China, que de igual forma se opone al esquema, ya suspendió la adquisición de los Airbus A380s por parte de Hong Kong Airlines.

En uno de los últimos episodios de esta disputa aérea, el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) adoptó el pasado 2 de noviembre un documento de trabajo que fue presentado por los 26 Estados en el que se solicita a la UE, y a sus Estados miembros, la exclusión de las compañías aéreas extracomunitarias del esquema EU ETS.

Para complicar el panorama aún más, la Cámara de Representantes de EE.UU. aprobó el pasado 24 de octubre una iniciativa de ley en la cual se consideraría ilegal que las aerolíneas estadounidenses cumplan con el sistema europeo. Los recientes eventos en Washington empeoran más la situación pues si la iniciativa de ley es aprobada por el Senado de los EE.UU., y se convierte en ley, las aerolíneas estadounidenses se encontrarán en una enorme disyuntiva. Algunos expertos incluso advierten que esta adversidad podría propiciar una guerra comercial transatlántica.

Impactos económicos y ambientales

El EU ETS se divide en tres etapas: Fase I  (2005-2007), Fase II (2008-2012) y la Fase III (2013-2020). Durante la fase II se advirtió un repunte dramático en los precios de las asignaciones (allowances), que pasaron de €7,96 a €28,73. Establecer una proyección confiable respecto al precio de las asignaciones en la fase III es extremadamente difícil, principalmente porque muchos emisores han estado guardando o intercambiando sus asignaciones con el objeto de poder usarlas durante esa misma etapa. Y es durante la última fase que la UE espera conseguir una reducción del 20% en sus emisiones de gases de efecto invernadero en relación con los niveles de 1990.

El impacto de sumar la aviación en el sistema europeo de emisiones puede estimarse a través del uso de diferentes modelos, como el AERO, específicamente diseñado para modelar el impacto de estas políticas sobre las emisiones de la aviación. Aunque los detalles de dichos modelos no son materia del presente artículo, pues los factores considerados en su cálculo son bastante complejos, es importante reconocer algunas de las variables utilizadas, tales como: proyecciones en la demanda de aviación, el costo de la aviación, el porcentaje de las asignaciones gratuitas, la elasticidad  precios y el costo del pass-through rate entre otros.

Tampoco está del todo claro cómo el pass through rate en el sector de la aviación se reflejará en el precio del CO2, pues dependerá de qué tan expuestas estén las aerolíneas a la competencia. Aunque en gran medida las asignaciones serán gratuitas, esto no significa que la tasa será baja, lo cual es un desacierto muy frecuente. Se ha demostrado que las compañías no solamente han asumido el costo de las asignaciones, sino también el costo de oportunidad de las asignaciones que han recibido de manera gratuita. Mayores podrían ser los beneficios si las empresas endosaran el costo de oportunidad de estas asignaciones gratuitas a los consumidores, lo que ha sucedido en varios sectores en el marco del EU ETS, como  el de generación eléctrica.

El cuadro 1 muestra las estimaciones del impacto del EU ETS sobre los precios de los boletos en 2020, con un precio de asignaciones entre los €15 y €45, según las proyecciones de AERO, donde se asume el pass through rate total de los EE.UU. y el costo de oportunidad. Por un vuelo corto de 480 km, el precio incrementará entre €2 y €4; para un vuelo medio de 1.400 km el ascenso será entre €3 y €8; y para uno más largo de 6.400 km el costo incrementará entre €10 y €30.

Cuadro 1. Efecto de la EU ETS en el precio de los boletos, rendimiento y resultados operativos

El cálculo se realizó  considerando los precios recientes del combustible, y aunque no toma en cuenta cambios en la eficiencia del mismo, tiene la ventaja de ser metodológicamente más transparente. La estimación se basa en los siguientes datos: el combustible representó el 25% del total de los gastos operativos de las aerolíneas en el cuarto bimestre de 2009 (Asociación de Aerolíneas Europeas); cada litro de combustible contiene 2,49 kg de dióxido de carbono por litro (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático); y el precio promedio del combustible en el último año fue aproximadamente de €0,47 por litro. De acuerdo con lo anterior, los precios de los boletos aéreos incrementarán en un rango de 1,3% y 6,5% dependiendo del precio de las asignaciones. Estas estimaciones asumen que tanto los gastos como el costo de oportunidad de las asignaciones se transfieren completamente a los consumidores.

Efectos del EU ETS

Si se ahonda un poco más en el análisis sobre la relación entre demanda y resultados operativos (por ejemplo, las ganancias), se demuestra que el impacto del EU ETS tendrá un efecto relativamente pequeño sobre la demanda, tanto en el transporte de pasajeros como de mercancías. La elasticidad precio de la demanda en Europa para el transporte aéreo de pasajeros, asumiendo un precio por asignación de €30, se traducirá en un incremento de un 4% en el precio del boleto, que a su vez implicará un descenso del 2,4% en la demanda.

Para el transporte de bienes - expresado en toneladas por kilómetro (RTK, por sus siglas en inglés) - el sistema EU ETS tendría un impacto menor, pues la demanda descendería entre un 0,3 y un 1,5% (ver cuadro 1). Aunque es probable que el impacto total sobre la industria sea mínimo, es importante destacar que los impactos variarán dependiendo del país, pues la industria de la aviación de algunos países es más sensible a los aumentos de los precios que otras.

El impacto del EU ETS sobre el resultado operativo, es decir, las ganancias, es incierto, pues depende del pass through rate y el efecto de la demanda. Algunos estudios indican que estas consecuencias serán mínimas.

No obstante, si el valor de las asignaciones obtenidas es transferido, las ganancias podrían ser mayores. Bajo el supuesto de un costo de oportunidad totalmente transferido, el resultado operativo de las líneas europeas podría aumentar entre 3,1 y 5,4%. Otros estimados apuntan a que si las asignaciones gratuitas suman más de 20% - 40% de las emisiones, lo cual  es probable que suceda en los próximos años, los márgenes de ganancia serían mayores. Por el contrario, es posible que estos márgenes sean menores si los beneficios proyectados no ocurren.

Impacto sobre las emisiones

El cuadro 2 muestra el impacto del EU ETS sobre el total de emisiones de CO2. La diferencia en los resultados del modelo se explica principalmente por la elección del año base (2012 o 2020), así como por los diferentes supuestos en el precio del carbono. Existen reducciones en el sector de la aviación (13 megatoneladas en 2020), pero la reducción de emisiones en otros sectores es mucho mayor (170 megatoneladas en 2020), especialmente porque la disminución de emisiones es más barata en otros sectores que en la aviación.

Cuadro 2. Panorama del impacto de la EU ETS en las emisiones de CO2

Se estima que las emisiones de la aviación crecerán de manera significativa, lo que implica que las aerolíneas tendrán que compensar una creciente proporción de sus emisiones a través de la compra de asignaciones de otros sectores en el EU ETS. Por lo tanto, el impacto de la inclusión de la aviación en dicho sistema respecto a las emisiones de CO2 es sustancial (183 megatoneladas en total hacia 2020).

Por todo lo anterior, se concluye que el EU ETS tendrá un impacto menor en los precios de los boletos aéreos y en la demanda de aviación, debido a que una disminución en las emisiones de la aviación en general es costosa y su impacto no es cuantioso. Por ello, las aerolíneas preferirán comprar asignaciones de otras industrias en lugar de implementar medidas caras en sus flotas. El impacto sobre las emisiones netas abarcadas por el EU ETS, por su parte, podrá ser mayor pues se proyecta que las emisiones de la aviación crecerán de manera significativa. Las aerolíneas, por lo tanto, tendrán que compensar una proporción cada vez mayor de sus emisiones adquiriendo asignaciones de otros sectores dentro del EU ETS, o bien, créditos del mecanismo de desarrollo limpio (MDL) del Protocolo de Kioto.

Pasos hacia el futuro

El EU ETS fue diseñado como un medio para que la UE cumpla con sus obligaciones bajo el Protocolo de Kioto y limite o reduzca sus emisiones. En principio, las medidas en un sector global como la aviación deben ser también globales, pero hasta la fecha no ha sido posible concretar un acuerdo de esa naturaleza.

Asimismo, las emisiones de gases de efecto invernadero serán reducidas, y por lo tanto, limitarán los impactos del calentamiento global en todos los países. Se espera, por lo tanto, que la inclusión de la aviación en el EU ETS sea el primer paso hacia un acuerdo global.

*Investigadores y expertos en política climática y transporte internacional en CE Delft, con sede en Holanda. Este artículo se basa en Faber, J., Brinke, L. (2011). "The Inclusion of Aviation in the EU Emissions Trading System", Documento No. 5, International Centre for Trade and Sustainable Development, Ginebra. Disponible en: http://www.ictsd.org/themes/climate-change/the-inclusion-of-aviation-in-the-eu-emissions-trading-system-an-economic-and

Este artículo fue originalmente publicado en BioRes Review, Vol. 5, No. 4, noviembre 2011.

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