La Ayuda para el Comercio en Guatemala

3 June 2013

El presente estudio, realizado por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) de Guatemala, siguiendo el marco metodológico desarrollado por el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD) junto con el South Asia Watch on Trade, Economics and Environment (SAWTEE) tenía como objetivo determinar, mediante un análisis técnico, la efectividad y el impacto que ha tenido en la economía de Guatemala la ayuda internacional que ha recibido el país para desarrollar el comercio.

Los resultados del estudio señalan que, a pesar de que los recursos totales recibidos en el país centroamericano han aumentado en los últimos años, la Ayuda para el Comercio es poco efectiva debido a múltiples deficiencias en los mecanismos legales e institucionales de coordinación y ejecución de la iniciativa[1].

El estudio se basó en la metodología propuesta por Adhikari: Evaluating Aid for Trade Efectiveness on the Ground. A Methodological Framework[2]. Ésta contemplaba la evaluación de 11 elementos, los cuales permitirían medir la efectividad de la ayuda. Dichos elementos se fundamentan en los principios rectores contenidos en la Declaración de París[3].

¿Por qué es importante debatir el tema?

Para poder entender la importancia del comercio internacional para el país, debemos comprender el funcionamiento macroeconómico de Guatemala en la historia reciente. Guatemala ha mantenido un crecimiento estático promedio del 3% en los últimos 20 años[4]. Asimismo, su tasa de crecimiento poblacional ha registrado un promedio cercano al 2,5%. Si se contrastan los datos anteriores podemos entender que Guatemala no ha retrocedido en el crecimiento económico, pero tampoco está avanzando a un ritmo interesante.

El comercio internacional, tal como es señalado por Adhikari), brinda una ventana de oportunidad al crecimiento económico de países en vías de desarrollo y puede ser un factor fundamental en la reducción de la pobreza, que en Guatemala afecta al 53,71% de la población, es decir a 7,89 millones de habitantes[5].

El sector exportador del país ha reflejado las condiciones poco dinámicas de la economía guatemalteca. Las exportaciones del país han experimentado un ritmo de crecimiento moderado en los últimos años, con una tasa de crecimiento interanual promedio del 2,06%. Si bien pareciera que el sector reproduce el comportamiento estático de la economía nacional, algo interesante ha pasado con la estructura de las exportaciones. No hace mucho tiempo atrás, las exportaciones tradicionales, como el café, el banano y el azúcar, representaban el 70% de las exportaciones totales. Hoy en día, las exportaciones de productos tradicionales son poco menos del 40% de las exportaciones totales.

La falta de competitividad del sector exportador puede explicarse en términos de productividad. Guatemala se encuentra rezagado en los principales indicadores de competitividad. El Foro Económico Mundial elabora el índice global de competitividad, donde Guatemala se encontraba en la posición 84 de 142 países evaluados. Encontrar evidencia que respalde esta afirmación no requiere de mucho esfuerzo; hacer cumplir un contrato en Guatemala tarda más días que en cualquier otro país de Centroamérica. SI alguien quisiera exportar o importar desde Guatemala, se estaría demorando 17 días en promedio, mientras que en Centroamérica ese lapso es de 15,5 días.

¿Qué tipo de ayuda recibe Guatemala?

El monto total de la ayuda para el comercio que recibe Guatemala se ha situado entre los US$ 30 y 100 millones durante los últimos años, lo cual no es significativo si se tiene en cuenta que durante el último lustro dicha ayuda ha mantenido una tasa promedio del 0,5% del PIB.

Cabe mencionar que la Ayuda para el Comercio se está transformando en un recurso cada vez más escaso. Cuando se analiza el monto que recibe Guatemala por este concepto, estamos viendo apenas una esquina de un gran cuadro. En ese mismo periodo encontramos una marcada tendencia negativa en el monto total de ayuda para el desarrollo que recibe Guatemala; la ayuda para el comercio en particular no escapa a dicha tendencia.

Pese a esos números negativos, si se analiza el comportamiento de los fondos comprometidos y ejecutados, pudiéramos decir que la estrategia de inversión de los cooperantes en Guatemala es confiable y predecible a mediano plazo. Esa previsibilidad es uno de los elementos claves de la Declaración de París y del grupo de trabajo de la OMC. La ejecución de los fondos sigue la tendencia de los fondos comprometidos.

La ayuda para el comercio que Guatemala percibe proviene en su mayor parte en forma de donaciones. De hecho, únicamente los fondos que son destinados a mejorar la infraestructura relacionada con el comercio poseen una composición donde los préstamos son superiores a las donaciones.

Un siguiente aspecto que busca identificar la metodología utilizada es si los proyectos que se ven beneficiados por la Ayuda para el Comercio son sostenibles. Si bien la ayuda internacional que capta Guatemala es importante, no es fundamental para el comercio exterior del país.

En el periodo 2006-2010, del total de fondos destinados para desarrollar el comercio, las donaciones y ayudas representaron en promedio 3,5%[6] . Pareciera ser que la Ayuda para el Comercio únicamente viene a complementar los esfuerzos de gobierno, pero es aquí donde vale la pena hacer una reflexión sobre los mecanismos existentes para la contabilización de la misma. No existe una entidad estatal que pueda dar con certeza un dato sobre el monto que recibe Guatemala de Ayuda para el Comercio; esto debido a que muchas ocasiones los proyectos se manejan de forma directa con el beneficiario, obviando informar al Estado de la misma.

La falta de información sobre los montos, beneficiarios y ejecutores de la Ayuda para el Comercio hace imposible llegar a una conclusión sobre la sostenibilidad de los proyectos, por lo que es necesario un análisis de la demanda real esta ayuda a fin de elaborar reflexiones finales al respecto.

¿Guatemala ha aprovechado esa ayuda?

Actualmente no existe una evaluación del impacto de la Ayuda para el Comercio en Guatemala. El grupo focal de expertos que fueron convocados para determinar el tipo de ayuda para el comercio que recibe Guatemala y sus efectos, coincidieron en que una de las principales deficiencias en el correcto uso de la ayuda es la falta de mecanismos de evaluación de impacto.

Una conclusión general del estudio es que no podemos afirmar o negar que Guatemala haya aprovechado la ayuda para el comercio que ha recibido. Esto, como ya se dijo, se debe principalmente a la falta de mecanismos de evaluación del impacto que tienen los programas o proyectos que han sido beneficiados con dichos fondos. El estudio emprendido es únicamente un primer acercamiento a un tema complejo, pues de no implementarse dichos mecanismos, será únicamente el tiempo quien logre juzgar si la ayuda para el comercio tuvo repercursiones reales en la economía de Guatemala.

El impacto de la ayuda para el comercio en las exportaciones se ve reflejado en el largo plazo. En los programas en el sector agrícola por ejemplo, no hay resultados inmediatos, pero éstos pueden ser muy positivos, como es el caso de las exportaciones de arveja china y otros mini-vegetales, donde después de 30 años de trabajos, comunidades agrícolas y campesinos se están beneficiando de dichas exportaciones.

En materia de productividad, sectores como textil y vestuario han presentado importantes mejoras gracias a programas de cooperación técnica en áreas como identificación y explotación de nuevos nichos de mercado, incremento en el valor agregado y fortalecimiento de las capacidades técnicas del recurso humano.

Esta diversificación de las exportaciones guatemaltecas ha sido apoyada por fondos de cooperación. Pequeñas y medianas empresas, así como agricultores, se han favorecido de iniciativas que incluyen la reducción de los costos de las exportaciones y el cumplimiento de estándares internacionales de calidad.

Los resultados de esta investigación también señalan la ausencia de una dirección estratégica y la falta de una adecuada alineación de los recursos de cooperación con las prioridades en materia de desarrollo económico y política comercial por parte del gobierno de Guatemala. Esto le impide al país utilizar los recursos con una visión de largo plazo y orientada a desarrollar capacidades en áreas donde se cuenta con ventajas competitivas, por lo que en muchos casos se duplican esfuerzos y se gastan recursos innecesariamente. Los donantes recurren entonces a sus propias estrategias de planificación y sistemas de gestión en la implementación de proyectos.

Guatemala posee los instrumentos legales de coordinación de la cooperación internacional, donde intervienen la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley orgánica de Presupuesto, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia y el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, estas instituciones no logran coordinar en la práctica de manera efectiva a los actores involucrados.

Por estas razones surge la necesidad de buscar mecanismos alternativos para evaluar el impacto que tiene dicha ayuda e implementar los recursos de una manera más eficaz. En tal sentido, se proponen dos estrategias fundamentales que buscan orientar y coordinar a los actores locales, a los cooperantes y al gobierno: el incremento de la transparencia en el manejo de los fondos y el incremento de la efectividad de los mismos.

Un gran problema que se detectó con distintos actores entrevistados durante el tiempo que se llevó a cabo el estudio fue la falta de conciencia sobre los montos totales que recibía Guatemala para Ayuda para el Comercio. La propuesta por lo tanto es incrementar la transparencia en el manejo de los recursos de cooperación, empezando por la creación, por parte del gobierno de Guatemala, de una plataforma informática que consolide la información relativa a los proyectos de ayuda para el comercio y donde se puedan identificar las entidades responsables, plazos de ejecución e indicadores de gestión de cada proyecto. Esto permitirá establecer planes de largo plazo y evitar la duplicidad de esfuerzos por parte de los donantes.

En segundo término se propone que el gobierno de Guatemala, a través del Ministerio de Economía y de acuerdo a la política integrada de Comercio Exterior y la Política de Empleo, defina una estrategia para el aprovechamiento de los recursos, donde se hagan explícitas las prioridades, objetivos, plazos, cooperantes y resultados esperados. Esta iniciativa implica la creación de una política nacional para el aprovechamiento de los recursos de cooperación en materia de fortalecimiento de capacidades comerciales, que debe estar apoyada en los instrumentos legales de coordinación vigentes.

Finalmente, la realidad de la Ayuda para el Comercio en Guatemala puede explicarse haciendo referencia a la parábola del sembrador. La ayuda que recibe el país funciona como una semilla para el desarrollo del comercio, y por lo tanto se tiene que cuidar la cantidad y calidad de los apoyos, así como la forma de distribuirlos. Hasta el momento son muy pocos los casos de éxito sobre el uso de dichos recursos, por lo que no implementarse las estrategias sugeridas, los fondos de cooperación no darán los frutos esperados por el gobierno y los donantes.

*Investigadores del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) de Guatemala.

[1] Este artículo está basado en un estudio preparado para ICTSD: Maul, Hugo, et. al. (2012), Una Evaluación de la Ayuda para el Comercio en la Práctica, Lecciones de Guatemala, Programa sobre Competitividad y Desarrollo de ICTSD, Documento de Fondo No. 26, ICTSD, Ginebra, Suiza, disponible en: http://www.ictsd.org/themes/development-ldcs/una-evaluación-de-la-ayuda-para-el-comercio-en-la-práctica-lecciones-de

[2] Adhikari, Ratnakar (2011), Evaluating Aid for Trade Effectiveness on the Ground: A Methodological Framework; Aid for Trade Series; Issue Paper No. 20, International Centre for Trade and Sustainable Development, Geneva, Switzerland, www.ictsd.org

[3] Los elementos contemplados en la metodología son: adicionalidad, previsibilidad, sostenibilidad, apropiación, alineación, coordinación de donantes, coherencia, préstamos versus donación, coordinación de oferta y demanda, capacidad de absorción, impacto ambiental e impacto macroeconómico.

[4] Banco Central de Guatemala (BANGUAT), 2011, www.banguat.gob.gt

[5] Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI), 2011., www.ine.gob.gt/np/encovi/

[6] Credit Reporting System (CRS) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), 2011.

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