La economía política de las negociaciones del CAFTA-DR en Nicaragua

28 September 2009

Gloria Carrión[*]

Las ganancias y pérdidas atribuibles a actores no estatales en una negociación comercial están directamente relacionadas con la cuota de poder que éstos poseen a nivel nacional. En el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR) esto no fue una excepción.

Las diferencias de poder son una constante omnipresente en las negociaciones comerciales internacionales. Esto resulta evidente no sólo entre socios comerciales, sino también entre actores no estatales, como las empresas y la sociedad civil, que influyen en los procesos públicos de formulación de políticas.

Un análisis  sobre las negociaciones del CAFTA-DR muestra que los países de bajos ingresos como Nicaragua pueden utilizar - y utilizan - su espacio de negociación (la capacidad de influenciar los resultados de un acuerdo comercial) en la creación de regímenes comerciales[1]. No obstante, sus estrategias y prácticas, así como las diferencias de poder en relación con otros actores, tienen un profundo impacto sobre el alcance de este espacio de negociación.

El sector privado nicaragüense como grupo de poder

En efecto, en el CAFTA-DR el sector privado nicaragüense salió fortalecido frente a actores de la sociedad civil como el movimiento Anti-CAFTA y la red regional Iniciativa CID (Comercio, Integración y Desarrollo Sostenible), una aglomeración de organizaciones de la sociedad civil, que proponían una agenda  complementaria social, regulatoria y productiva. La pericia de los grupos empresariales, sus estrechos vínculos con los negociadores clave y su acceso a ellos, así como sus crecientes relaciones regionales y transnacionales (General Electric, Ahold, Wal-Mart, y Carrefour, por ejemplo, han comprado acciones y/o empresas regionales como cadenas de supermercados, bancos, entre otros) les confirieron un poder estructural que no tuvieron los actores de la sociedad civil durante las negociaciones.

La Asociación Nicaragüense de la Industria Textil y de Confección (ANITEC) y la Comisión Nacional de Productores de Azúcar (CNPA) contaban con los contactos y recursos financieros necesarios para comisionar estudios a consultores internacionales y definir posibles escenarios de negociación. Las preferencias en materia comercial de estos actores fueron posteriormente incluidas en la estrategia nacional de negociación. El acceso al conocimiento técnico fue por lo tanto un elemento clave en la estrategia del sector privado.

La táctica dio resultados. Nicaragua obtuvo un régimen preferencial de reglas de origen que le permite importar hasta 100 millones de metros cuadrados equivalentes (sme) de insumos para el ensamblaje de prendas de vestir provenientes de países fuera de la región del CAFTA-DR durante 10 años. Por su parte, la CNPA consiguió la tercera cuota más alta de azúcar en la región, 22.000 toneladas métricas (TM) después de Guatemala, 32.000 TM y El Salvador, 24.000 TM.

El poder del USTR y las negociaciones "extra oficiales"

El empresariado nicaragüense se vio obligado a limitar su influencia ante el Representante Comercial de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) y algunos grupos clave de cabildeo de la industria manufacturera y la agroindustrial estadounidense. En el caso de la CNPA, si bien la cuota obtenida representó una mejoría relativa al acceso que Nicaragua tiene en azúcar en el marco de la OMC, 11.000 TM, ésta no fue tan ambiciosa como los productores de azúcar esperaban. Por otro lado, los exportadores de carne representados por el Matadero San Martín obtuvieron una cuota de 10.500 TM, resultado que fue catalogado como "exitoso" por el equipo negociador. No obstante, la actual capacidad exportadora de los productores de carne es de 25.000 TM por año.

Asimismo, en el caso del sector textil confección, el CAFTA-DR se encontraba en discusión en el Congreso estadounidense cuando grupos de presión vinculados a las empresas textiles estadounidenses solicitaron a algunos congresistas la eliminación de la concesión de reglas de origen obtenida por Nicaragua en el marco del acuerdo. El USTR convocó entonces al equipo de Nicaragua a una negociación "extra oficial" a fin de alcanzar un consenso a pesar de que el CAFTA-DR ya había sido firmado y la foto oficial acababa de ser tomada. Los productores de jeans y pantalones de algodón del sur de los Estados Unidos argumentaban que la concesión de reglas de origen erosionaría su competitividad dado que el 60 por ciento de la producción nicaragüense se centra en pantalones de algodón.

Indudablemente, el proceso de aprobación del CAFTA-DR en el Congreso de los EE.UU.  le confirió un poder estructural al USTR logrando así erosionar la concesión obtenida por Nicaragua al incluir la regla ‘uno a uno.' Esta regla consiste en que los 100 millones sme otorgados bajo el régimen preferencial de reglas de origen no disminuirán anualmente durante el periodo de 10 años, como se había acordado anteriormente. Sin embargo, la importación de telas catalogadas bajo las líneas 3-47 y 3-48, utilizadas en la producción de pantalones de algodón, deberán provenir de los EE.UU. y aumentar en un 10% año con año. La producción estadounidense, no obstante, se caracteriza por sus altos costos. En efecto, estos costos han ya impactado la viabilidad del régimen preferencial de reglas de origen por parte de los empresarios en Nicaragua, por lo que muchos de éstos han optado por continuar la importación de insumos provenientes de países asiáticos y la exportación a Estados Unidos fuera de las cuotas preferenciales obtenidas en el CAFTA-DR.

El papel reducido de la sociedad civil

La sociedad civil nicaragüense es un actor diverso y fragmentado debido a las reformas neoliberales (en particular la privatización de las industrias nacionales que restauró el poder estructural del sector privado), la reducción del aparato estatal, y la creciente influencia de los donantes internacionales. En el marco del CAFTA-DR, la sociedad civil se dividió en dos grupos: la Iniciativa CID que optó por influir las negociaciones a través del "cuarto de al lado" (un cuarto contiguo al lugar donde se llevaban a cabo las negociaciones) y el movimiento Anti-CAFTA que decidió ejercer su influencia desde las calles.

La iniciativa CID propuso, entre otras cosas, la protección de sectores agrícolas vulnerables en base a indicadores de seguridad alimentaria, generación de empleo, y/o contribución al valor agregado. Planteó igualmente la exclusión de productos centrales para la dieta y economía campesina como el maíz blanco y los frijoles a fin de proteger a los pequeños y medianos productores de granos básicos de los subsidios agrícolas que gozan los productores estadounidenses.

Asimismo, esta agrupación social introdujo propuestas para el establecimiento de mecanismos de sanciones monetarias a los perpetradores de daños ambientales y/o violaciones de los derechos laborales. Sin embargo, la mayoría de sus propuestas fueron excluidas de la estrategia de negociación. Y aunque el acuerdo prevé una liberalización gradual, el CAFTA-DR no contempla los distintos niveles de desarrollo ni las asimetrías en las estructuras productivas de ambas regiones. Por otro lado, si bien el maíz blanco es el único producto cuyo arancel no se reducirá en el marco del CAFTA-DR, Estados Unidos logró obtener  una cuota de exportación de 5.100 TM anuales que irá aumentando en el tiempo.

Por su parte, la influencia del movimiento Anti-CAFTA en el proceso de negociación fue marginal. Sin embargo, en septiembre de 2003, el movimiento había manifestado públicamente su desacuerdo con las negociaciones desde una perspectiva de justica comercial. Un estudio titulado "El estado de la opinión pública en relación al CAFTA-DR" presentado al gobierno por M&R Consultores (2003), una empresa consultora nacional, señalaba que las negociaciones se enfrentaban a dos obstáculos: un desconocimiento del CAFTA-DR por parte de la sociedad y la influencia del movimiento Anti-CAFTA en la opinión pública.

Para enfrentar esta situación, el gobierno desarrolló una estrategia mediática que consistió en crear folletos, viñetas radiales, y suplementos en los diarios con slogans vinculando el CAFTA-DR con ideas positivas como "mayor inversión extranjera directa, más empleo, mejores productos y oportunidades para las PYMEs". El objetivo central era ocupar el terreno que el movimiento Anti-CAFTA había ganado ante los ojos de la opinión pública. La estrategia del gobierno resultó ser altamente exitosa. Para 2005, el 66% de las 1.200 personas encuestadas por M&R Consultores apoyaban el acuerdo.  A diferencia del sector privado, el movimiento Anti-CAFTA no contó con los recursos financieros, el conocimiento técnico, ni los contactos con negociadores clave para influenciar el proceso de negociación.

Retos para Nicaragua y Centroamérica

A fin de apuntar hacia una inserción económica eficaz, países pequeños y vulnerables como Nicaragua deberán, cuanto antes, establecer una "agenda complementaria macro" que responda a las deficiencias estructurales y fortalezca a los potenciales perdedores de la liberalización del comercio a fin de velar por una distribución más equitativa de los costos y beneficios entre el sector empresarial y la sociedad civil.

En el contexto de las negociaciones comerciales actuales y futuras será esencial establecer mecanismos eficaces de acceso tanto a los negociadores como al conocimiento técnico que se requiere para equilibrar los distintos niveles de poder entre los actores no estatales nacionales, regionales y transnacionales. Además, podría ponerse en práctica una serie de innovaciones en las estrategias de negociación de los gobiernos (como fortalecer y superar el enfoque único de acceso a los mercados y utilizar indicadores y referencias de desarrollo sostenible en las negociaciones) a fin de generar estrategias tangibles para la defensa de los espacios de política de los países.

Finalmente, es fundamental que los gobiernos centroamericanos confronten las disparidades y limitaciones de la oferta nacional y regional para promover el acceso al crédito, fomentar la innovación y reducir las desigualdades sociales. Si los países en desarrollo no consiguen crear o fortalecer la capacidad para conectar los regímenes comerciales a las políticas de desarrollo incluyente y sostenible, mejorar la vinculación con la economía mundial seguirá siendo un desafío elusivo.

[*] Oficial del Programa de Comercio y Desarrollo Sostenible, ICTSD.

[1] Este artículo se basa en un estudio realizado por la autora para el Instituto de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) titulado "Trade, Regionalism and the Politics of Policy Makimossng in Nicaragua" (2009), http://www.unrisd.org/unrisd/website/document.nsf/(httpPapersForProgrammeArea)/B698684D4EDFB9A2C12575FA0044337A?OpenDocument

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