La regulación chilena sobre etiquetado y publicidad de los alimentos como instrumento contra la obesidad

16 November 2016

La Ley 20.606 sobre composición nutricional de alimentos y su publicidad de Chile, denominada “Ley de Alimentos”, ha generado controversia desde su publicación en 2012 –y su entrada en vigor en junio de 2016– no solo a nivel de la industria nacional, sino también en la esfera de las relaciones de comercio multilateral.

El propósito de la Ley es luchar contra la creciente obesidad, principalmente infantil, en Chile. Este es uno de los problemas de salud pública con mayor prevalencia en el país, sobre todo en los estratos socioeconómicos más vulnerables. De hecho, conforme a los resultados de la última Encuesta Nacional de Salud, un 64,5% de los chilenos tiene exceso de peso, correspondiendo un 25,1% de los casos a obesidad, la que afecta en mayor medida a mujeres y personas con bajo nivel educacional. Esto deriva en serias consecuencias tanto para la esperanza como para la calidad de vida individual e implica costos sociales relacionados con la provisión de salud y la reducción de la productividad laboral.

Sin restarle gravedad, cabe mencionar que la situación nutricional chilena es asimilable a lo que ocurre en otros países de la región. En México, más del 70% de la población padece sobrepeso u obesidad, mientras que en Perú esta cifra asciende al 68%. Otros países como Argentina, Uruguay o Colombia tienen cifras un poco más moderadas, pero en torno al 50% de la población.

Estudios realizados en México indican que el sobrepeso y la obesidad están vinculadas a una carga mayor de enfermedades crónicas no transmisibles, responsables del 75% de las muertes totales y del 68% de las discapacidades de ese país (Rtveladze et al, 2012). Investigaciones realizadas en Chile demostraron que el ausentismo laboral aumenta en los sujetos con un índice de masa corporal elevado, siendo de un 25% en personas obesas y 57% en obesos severos (Zárate et al, 2009). Vázquez y López (2002), por su parte, han cuantificado que las dos terceras partes de los costos de la obesidad son indirectos, asociados a incapacidad laboral y mortalidad prematura.

En este contexto, la Ley de Alimentos se propone limitar las ventas de productos calificados altos en nutrientes nocivos, grasas saturadas, sodio y azúcar, además de calorías. Para ello se contempla la imposición obligatoria en los envases de los productos alimenticios de un etiquetado que incluya la leyenda “alto en” cuando se sobrepasen ciertos límites reglamentados en la nueva normativa (tabla 1). Dichos límites fueron establecidos por porciones de 100 gr o 100 ml para alimentos sólidos o líquidos, respectivamente. Además, para su elaboración se utilizó como referencia lo recomendado por el Nutrient Profile Model, publicado por la Organización Panamericana de la Salud.

La ley, además establece que dichos productos no podrán ser vendidos en establecimientos de educación parvularia, básica o media. Tampoco podrán ser publicitados teniendo como objetivo un público menor a los 14 años, ni se le podrá entregar muestras gratuitas u otros “ganchos comerciales”. Lo anterior se justificaría dado que la población infantil en Chile es uno de los grupos en especial riesgo por el sobrepeso y la obesidad, con un gran aumento en su incidencia en los últimos años. Además, se entiende que como consumidores resultan más fácilmente influenciables, dado que les cuesta visualizar las consecuencias a mediano y largo plazo de sus acciones. Por ello, se considera que se debe evitar un fácil acceso a los productos que tienen un alto nivel de los considerados nutrientes nocivos.

Inconformidades en la OMC
Al tratarse de una regulación relativa a la calidad alimentaria, a la cual se someterían tanto los productos nacionales como importados, la Ley de Alimentos pertenece al ámbito del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Dicho acuerdo tiene como objetivo garantizar que los países miembros puedan establecer los requisitos necesarios a las importaciones para proteger la seguridad nacional, prevenir prácticas engañosas, proteger la salud y seguridad humana, la vida y la salud animal y vegetal y el medio ambiente sin que se generen obstáculos innecesarios al comercio.

Con dicho fin, el Acuerdo OTC establece una serie de principios que deben ser considerados por los países miembros en sus regulaciones: no discriminación, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo, transparencia, asistencia técnica y trato diferenciado, así como la ya mencionada prevención de obstáculos innecesarios al comercio. En este sentido, tratando de promover la transparencia y la construcción de consenso, se establece el Comité sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Comité OTC), el cual constituye un espacio de diálogo en donde se recogen las preocupaciones de los países miembros sobre las normas impuestas por otros miembros.

En marzo de 2013, en sesión del Comité OTC, ocho miembros de la OMC, Estados Unidos, México, Unión Europea, Argentina, Colombia, Guatemala, Canadá y Perú, plantearon su preocupación por el contenido de la Ley de Alimentos de Chile. A nivel general, si bien los países reconocieron como legítimo el objetivo de Chile de proporcionar información nutricional que contribuya a la reducción de problemas de salud pública tan relevantes como la obesidad, consideraron que las acciones propuestas en la Ley no eran las más adecuadas.

Otros países de la región habían implementado previamente iniciativas alternativas. Ecuador implantó en 2014 un nuevo sistema de etiquetado basado en la “semaforización” de productos comestibles. México optó por gravar con un impuesto especial los alimentos con alto contenido calórico. Sin embargo, lo propuesto por Chile en la nueva Ley de Alimentos diverge de las iniciativas señaladas, siendo una estrategia innovadora tanto a nivel nacional como internacional, ya que es la primera en su tipo que contempla los siguientes aspectos: por una parte, busca informar al consumidor sobre el contenido de nutrientes críticos a través de la implementación de una etiqueta de advertencia, utilizando límites máximos permitidos de estos en porciones de 100 gr; por otra parte, regula el entorno escolar prohibiendo la venta y publicidad en establecimientos educacionales de aquellos alimentos que posean la etiqueta de advertencia; y, finalmente, regula la publicidad dirigida a menores de 14 años de estos mismos alimentos en medios de comunicación masiva, junto con la utilización de ganchos comerciales que limiten su consumo.

Las críticas presentadas a la Ley de Alimentos por los países miembros de la OMC se basaron, principalmente en: a) falta de pruebas científicas suficientes sobre cuál es el umbral de riesgo relativo a nutrientes nocivos para el público general, dadas las particularidades de cada individuo; b) se produciría una discriminación de las empresas extranjeras debido a que tendrían que adaptar los envases de sus productos única y específicamente para el mercado chileno; c) la notificación de la medida (enero de 2013) y su fecha de entrada en vigor prevista (julio de 2013) no distaban lo suficiente como para posibilitar la consideración de las observaciones del resto de países miembros, además de que la información a disposición era insuficiente; y d) existencia de normativa internacional de referencia, contenida específicamente en el Codex Alimentarius, sobre indicaciones nutricionales de los alimentos que serviría para los fines perseguidos por Chile, pero resultando menos lesiva. Con todo ello se sugería una transgresión de los principios de prevención de obstáculos innecesarios, no discriminación, transparencia y armonización.

En las siguientes reuniones del Comité, celebradas durante 2013, 2014 y 2015, los países miembros han continuado planteando de manera regular preocupaciones sobre la Ley de Alimentos, uniéndose a la discusión nuevos actores como Brasil, Australia, Costa Rica y Suiza. Además de la insistencia en los puntos previamente descritos, se ha manifestado que el tipo de etiquetado propuesto inicialmente por Chile para identificar los nutrientes nocivos, dada su similitud a una señal de tráfico STOP, podría llevar a los consumidores a clasificar como negativas ciertas categorías de alimentos. Lo mismo sucedería con la leyenda “exceso de” (más el nombre del nutriente nocivo) que originalmente se proponía se incluyera en el etiquetado. Ambas críticas se tuvieron en cuenta en el diseño del etiquetado final, el cual corresponde a un octágono negro con la leyenda “alto en”, acompañada de la referencia al nutriente que se excede (figura 1).

Algunos países también han argumentado que la nueva reglamentación podría estar infringiendo no solo el Acuerdo OTC, sino también el Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio debido a que de manera indirecta se prohíbe el uso de personajes animados –distintivos de algunas marcas– al no poder hacer publicidad dirigida a niños. Las autoridades chilenas han señalado que esto implica una oportunidad para las empresas de innovar con respecto a la imagen y publicidad de sus productos. La industria no comparte dicha visión y observa con preocupación su aplicabilidad (Desarrollando Ideas, 2016).

La réplica chilena
Chile, por su parte, ha presentado ante el Comité OTC sus argumentos en favor de la Ley, aduciendo la necesidad de atender el grave problema que representa la obesidad en el país, calificándola como “epidemia”. Se sostiene que el consumidor debe poder tomar decisiones informadas con respecto a los productos alimenticios que se le ofrecen en el mercado, por lo que las autoridades chilenas consideran necesario utilizar un etiquetado que sea de fácil comprensión.

No obstante la convicción en su posición, Chile ha mostrado una actitud abierta al diálogo. De hecho, el borrador inicial de la Ley experimentó distintas modificaciones debido a presiones de la industria nacional, a observaciones realizadas por la Contraloría General de la República y al cambio de autoridades en 2014. No fue sino hasta fines de junio del 2015 que se publicó en el Diario Oficial la actual versión de la modificación al Reglamento Sanitario de los Alimentos, la que da operatividad a la Ley de Alimentos y que rige desde junio de 2016. El borrador de esta versión fue notificado a la OMC en agosto de 2014, recibiéndose 12 sets de comentarios de otros países miembros y 16 del sector privado, en los cuales se reiteraban las preocupaciones hasta ahora mencionadas.

Con el fin de dar respuesta a las inquietudes tanto nacionales como internacionales, el Ministerio de Salud publicó un documento oficial en el que se indica que la propuesta de Reglamento se notificó adecuadamente a la OMC, considerando un período de tiempo oportuno, por lo que no se transgrede el principio de transparencia. En relación con la falta de evidencia que fundamenta la Ley, se presentan una serie de argumentos de carácter científico y se mencionan ejemplos como la relación directa entre una elevada ingesta de sodio y su impacto en la hipertensión arterial. Además, los altos niveles de sobrepeso y obesidad y sus comorbilidades asociadas son defendidos como un objetivo legítimo para la Ley. También se hace mención a la importancia de facilitar la comprensión de la información nutricional para la mejor selección de alimentos, mostrando estudios que señalan que el diseño del etiquetado frontal debe ser sencillo debido a las dificultades de la población para procesar la gran cantidad de información de los envases en un corto tiempo, entre otros argumentos presentados en el documento.

La publicación de la modificación al Reglamento Sanitario de los Alimentos por parte de las autoridades chilenas sucedió de manera casi paralela a la revisión de la política comercial que Chile debió enfrentar en junio de 2015 en la OMC. Buena parte de las consultas a responder estuvieron relacionadas con la Ley de Alimentos. De hecho, la relevancia del tema llevó a que en su declaración final al término del encuentro, la representación de Estados Unidos afirmara que el país mantenía su preocupación con respecto a ciertos elementos en la Ley, los cuales tenían en su opinión el potencial de “confundir a los consumidores” e impactar negativamente en las exportaciones del país. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos estimó que la nueva regulación reduciría en US$ 250 millones sus exportaciones de preempaquetados.

Si bien aún es pronto para tener claridad sobre cuál será el impacto de la Ley en términos comerciales, existen algunos antecedentes al respecto. Un caso a destacar es el de la empresa italiana Ferrero. Uno de sus productos estrella, Kinder Sorpresa, que corresponde a un huevo de chocolate que contiene un juguete en su interior, al superar los límites de nutrientes críticos y utilizar un gancho comercial, no podrá ser vendido en Chile tal y como hoy se conoce. Ello ha generado bastante polémica, ya que, según lo argumentado por la empresa, el juguete del chocolate no debe ser considerado como un gancho comercial para atraer el consumo de niños, porque, desde sus inicios, el objeto es parte esencial e integral del producto, con el cual constituye una sola unidad.

En definitiva, aun cuando la entrada en vigor de la Ley de Alimentos de Chile ya es una realidad, la polémica en torno a la misma en el ámbito de las relaciones internacionales de comercio parece estar lejos de zanjarse. Esto no resulta extraño si se piensa que la Ley chilena sería la más restrictiva hasta el momento en materia de etiquetado y publicidad de alimentos y si bien el mercado nacional es relativamente reducido, la nueva regulación podría ser un ejemplo a seguir para otros países de la región. De hecho, en Perú se está proponiendo una iniciativa similar a la chilena, restringiendo la venta de productos altos en nutrientes críticos.

Asimismo, la particular tecnicidad del tema y la siempre relativa ambigüedad del Acuerdo OTC en lo relativo al concepto de “necesidad” de las medidas complican todavía más la discusión. Al respecto, algunos medios ya señalan que la nueva Ley de Alimentos podría derivar en la primera controversia de Chile como demandado en el ámbito del Acuerdo OTC, siendo indicio de ello la ya mencionada reiteración del asunto en el Comité OTC. Dicho escenario sería especialmente difícil para uno de los países con mayor apertura al comercio internacional del mundo y exportador neto de productos alimenticios.

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