Los dilemas y desafíos de la política económica exterior del gobierno de Dilma

24 May 2011

Pedro da Motta Veiga* y Sandra Polónia Rios*

En el principio de su mandato, la Presidenta de Brasil Dilma Roussef enfrenta una coyuntura externa que en nada se parece a las favorables circunstancias que contribuyeron al positivo desempeño de la economía brasileña durante los dos gobiernos del presidente Lula. La mandataria se ha encontrado con un entorno internacional dominado por acusaciones de manipulación de  tipos de cambio y manejo imprudente de políticas monetarias, así como una creciente incertidumbre por la dinámica de las economías desarrolladas.

Los foros económicos internacionales han demostrado poca capacidad para promover consensos que permitan avanzar en las agendas multilaterales estancadas por conflictos de intereses, como es el caso de la Ronda Doha y las negociaciones sobre cambio climático impulsadas por Naciones Unidas. El G-20 financiero - que surgió como un foro para coordinar las respuestas ante la crisis financiera de 2008 - ha tenido problemas para avanzar en la consolidación de compromisos que limiten la adopción de políticas nacionales autónomas, especialmente cuando éstas tienen impactos negativos sobre otras economías.

En el plano doméstico, el significativo crecimiento de las importaciones, que registraron una tasa de crecimiento de un 42,2% en 2010, sumado a la pérdida de participación de productos manufacturados en las exportaciones totales (39,4% en 2010 frente a 55% en el comienzo de la primer gobierno de Lula) ha ocasionado que el sector industrial  presione fuertemente al gobierno con el objetivo de que éste tome mayores acciones en torno a la política comercial. La demanda respecto una mayor protección -  a través de aranceles o un mayor uso de otros instrumentos de defensa comercial - ha dominado las noticias comerciales en Brasil.

Al inicio del gobierno Dilma, las relaciones económicas con China dominaban la agenda externa de Brasil. Sin embargo, la percepción interna sobre el país asiático se caracteriza por la ambigüedad: por un lado, se visualiza tanto como una gran oportunidad, pero cada vez más como una fuerte amenaza. Aunque China contribuye positivamente en el desempeño de las exportaciones de productos básicos, el fuerte crecimiento de las importaciones brasileñas de productos chinos (60,9% en 2010) se suma al debate sobre la necesidad de que el país desarrolle una estrategia para hacer frente al fenómeno chino.

En este contexto, parece inevitable que el nuevo gobierno realice cambios de dirección en la política económica exterior del país, previamente adoptada durante los dos mandatos del ex presidente Lula. Por un lado, tendrá que revisar las prioridades y las alianzas en los principales foros económicos internacionales. En tal sentido, posiblemente la estrategia externa de Brasil será más pragmática y reflejará más de cerca los intereses comerciales del país. Por otra parte, podría evidenciarse un mayor intervencionismo en la política comercial nacional. Al respecto, el reto será evitar un retorno a las estrategias proteccionistas del país, que atentan contra la competencia en el mercado interno y la competitividad de los productos exportables, y que podrían generar represalias de los principales socios comerciales.

La política comercial negociada de la era Lula

Desde principios de los años noventa, la política comercial de Brasil y el marco político-institucional donde se formuló, han sufrido importantes transformaciones. Una liberalización comercial unilateral, así como la participación en un programa ambicioso de integración subregional han marcado las nuevas orientaciones de la política comercial y el agotamiento del modelo proteccionista de sustitución de importaciones.

El gobierno de Lula ha introducido cambios graduales en el diseño de la política comercial brasileña con el fin de adaptarla a los nuevos objetivos y prioridades de la política exterior y las limitaciones de la política nacional. En primer lugar, aumentó la resistencia a negociar acuerdos regionales con los países desarrollados (PD), en particular con Estados Unidos (EE.UU.). Con la Unión Europea (UE), a pesar de los esfuerzos por concluir un acuerdo en 2004, no fue posible superar los principales escollos. La OMC ha llegado a ser vista como el foro más apropiado para negociar cuestiones comerciales con los PD.

En segundo lugar, hubo una intensificación de las reticencias por negociar en los foros comerciales temas no estrictamente comerciales (como inversiones y compras gubernamentales). Con la  gran preocupación de preservar los grados de libertad para la aplicación de políticas industriales autónomas, el gobierno brasileño comenzó a evitar la negociación de disciplinas de interés para los PD, tales como la protección de la inversión extranjera, el acceso a las licitaciones públicas o el establecimiento de nuevas normas para el comercio de servicios.

La tercera línea relevante de la política comercial del gobierno de Lula fue el papel activo que jugó en las negociaciones bilaterales con los países del Sur. Más allá de la prioridad dada a la agenda de América del Sur, Brasil ha buscado acuerdos comerciales con países en desarrollo (PED) fuera de la región, presentándose como una alternativa ante las dificultades que éstos enfrentan en las agendas de negociación de PD. Una aproximación con otros países emergentes dio lugar a la iniciativa IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), y a esfuerzos para dotar de un carácter más institucional al grupo BRIC (Brasil, Rusia, India y China). Los resultados económicos de estas negociaciones, sin embargo, han sido marginales hasta el momento.

Las dificultades para avanzar en el ámbito de los acuerdos preferenciales con los PD y PED  condujeron finalmente a la diplomacia brasileña a centrar sus esfuerzos en las negociaciones de la Ronda Doha, que ya venían ocupando un lugar destacado en el orden de prioridades de negociación de Brasil dada la relevancia histórica conferida por la política exterior y comercial de Brasil al ámbito multilateral. La importancia que Brasil ha asumido en el plano multilateral en la actual ronda de negociaciones sin duda ha contribuido a "focalizar" el esfuerzo de negociación en el ámbito  multilateral en los últimos años.

Para Brasil, la conclusión de la Ronda Doha fue una prioridad mayúscula para su política comercial durante los años anteriores a la crisis. Aunque en las dos primeras reuniones del G-20, el país hizo hincapié en la importancia de terminar la Ronda con base en el "paquete de Lamy" de julio de 2008, desde mediados de 2009, y en medio de los primeros signos de recuperación de la economía mundial profundamente sacudida luego de la crisis de finales de 2008, Brasil redujo sus esfuerzos directos en esa dirección, en parte por la preocupación del gobierno de que la discusión de Doha - y sobre todo las concesiones a las cuales accedió en el "paquete de Lamy" - afectara el debate electoral de 2010.

Además, la prioridad otorgada a los temas de la integración sudamericana perdió fuerza al final del último gobierno de Lula. En ese caso, el elemento determinante fue la creciente polarización política entre los países sudamericanos, que incluso estuvo a punto de desencadenar una conflagración militar en los países andinos. En la medida en que la estrategia brasileña se concentró cada vez menos en la dimensión económica y comercial de la integración, favoreciendo así aspectos políticos, se encontró paralizada frente al quiebre entre los países de la región.

El G-20: nueva prioridad en la agenda económica externa de Brasil

Con el estallido de la crisis económica mundial a finales de 2008, el G-20 se elevó a la condición de foro privilegiado para coordinar las respuestas nacionales a la crisis. La aparición de este nuevo espacio fue percibida por el gobierno brasileño como una coyuntura muy propicia para su objetivo de participar en los procesos de definición de agendas de economía y política internacionales, el cual ha guiado su desempeño en la Ronda Doha.

Debido a la escasez en la generación de financiamiento para las exportaciones y a la caída de la demanda externa, la crisis afectó a Brasil a través de su sector externo, situación que definió las líneas que dirigieron la participación brasileña en la fase inicial del G-20: abogar por una mayor facilidad en el acceso al crédito de exportación y apoyar el discurso contra el proteccionismo y sus riesgos.

A lo largo de los primeros meses de 2009, otras cuestiones ganaron terreno en la agenda brasileña en el G-20: la reforma de las instituciones financieras internacionales, especialmente el Fondo Monetario Internacional (FMI), y la reducción de los desequilibrios macroeconómicos globales. Durante la tercera reunión del G-20, Pittsburgh (septiembre de 2009), Brasil mostró interés explícito en el segundo tema. La fuente de esos intereses fueron las preocupaciones gubernamentales por  la fuerte apreciación que había estado sufriendo la moneda brasileña.

Sin embargo, hacia finales del gobierno de Lula, la estrategia de política exterior para fortalecer las alianzas Sur-Sur, en particular con las grandes economías emergentes (China e India), fue la base de la actuación de Brasil en el G-20. A pesar de que los efectos de la política monetaria china estaban presionando negativamente la competitividad de los productos brasileños, el gobierno brasileño optó por señalar a los EE.UU. como el principal responsable de los desequilibrios macroeconómicos globales, evitando así incomodar al gobierno chino para que aprecie el yuan.

Tendencias y desafíos para el gobierno Dilma

El nuevo gobierno debutó con signos de cambios sutiles en la conducta de la política económica exterior. La primera evidencia en este sentido apareció en las declaraciones de las autoridades brasileñas sobre las relaciones con China. "En su viaje a China, previsto para los próximos meses, la presidenta Dilma Rousseff llevará a Beijing sus preocupaciones por los efectos de la guerra de divisas sobre las cuentas externas y los daños externos causados ​​por la competencia china en el sector industrial nacional". La información fue suministrada por el nuevo ministro de Fomento, Industria y Comercio Exterior, Fernando Pimentel, según un artículo publicado en globo.com el 3 de enero de 2011.

Ese parece ser el principal desafío de la agenda de la política económica exterior del nuevo gobierno en el corto plazo. Aunque deseable, es poco probable que un grupo de cooperación internacional como el G-20, sea capaz de producir en el corto plazo los compromisos que permitan un reajuste de los tipos de cambio de las principales economías.

Brasil seguirá contando con el crecimiento de la demanda de productos básicos, que ha hecho una contribución importante para el equilibrio de la balanza comercial. Sin embargo, los escenarios no son halagüeños para el sector industrial brasileño: no se puede contar con el gran impulso de la demanda de los PD, en particular los Estados Unidos, que tienen una mayor propensión a consumir productos industriales fabricados en Brasil. El centro dinámico de la economía internacional se centrará en los países emergentes que son competidores de los productos manufacturados en los mercados nacionales e internacionales.

Frente a este escenario adverso, la Presidenta Dilma, a diferencia de su predecesor, tendrá menos margen de maniobra para las políticas económicas externas que no reflejen de forma más directa o inmediata los intereses económicos de Brasil. Para hacer frente a los desafíos actuales, es necesario adoptar estrategias que conlleven prioridades en tres niveles: nacional, regional y multilateral.

En el plano interno, debe prevalecer la agenda de competitividad ya conocida. Para ese propósito, habrá que resistir las presiones de mayor protección y rescatar la  agenda de competitividad que perdió importancia con Lula.

A nivel regional, es conveniente intensificar el programa de integración con los países sudamericanos y México. No se trata sólo de nuevas negociaciones para liberalizar el comercio, sino también de invertir en la integración física, cuya actual precariedad implica altos costos para el transporte de los productos brasileños a los mercados de la región, lo que hace difícil competir con los productos chinos en esos destinos.

Por último, el gobierno brasileño debe replantearse sus prioridades en el marco multilateral. Si la competencia con los productos chinos es un gran reto a corto plazo, debe definirse una estrategia eficaz para hacer frente a China. Esto implicará reflexionar sobre sus alianzas en los foros económicos internacionales para que éstos claramente reflejen la urgencia de presionar al país asiático para que cumpla sus compromisos con la OMC y adopte políticas que contribuyan efectivamente a la reducción de los desequilibrios macroeconómicos globales.

Dado el lugar relevante que las negociaciones multilaterales ocupan en la agenda exterior de Brasil, es importante que el nuevo gobierno trabaje en la OMC para una solución a la Ronda. La incertidumbre actual sobre las negociaciones impide avanzar en el manejo de asuntos cada vez más trascendentales para el organismo y para el sistema multilateral de comercio.

* Investigadores del Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (Cindes), Brasil. mveiga@cindesbrasil.org; srios@cindesbrasil.org.

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