Normas laborales en el Acuerdo de Asociación Transpacífico: una perspectiva desde Chile

16 November 2016

La inclusión de normas laborales en los acuerdos de libre comercio no deja de ser controversial. Sin embargo, desde que por primera vez se agregaran en la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994, al día de hoy se registra un aumento notable de cláusulas sociales incorporadas en acuerdos comerciales. Un reciente estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) indica que a diciembre de 2015, 76 acuerdos comerciales tenían cláusulas o acuerdos laborales, abarcando 135 economías con una tendencia al alza.

Considerando que el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) agrupa a 12 países de tamaño económico, geografía, ideología predominante, cultura, religión e idioma tan diferentes se estima que el acuerdo alcanzado por los negociadores sobre la inclusión de los temas laborales sin duda constituirá un hito en la materia.

Objetivos laborales del TPP
Los objetivos laborales declarados por el acuerdo se encuentran en el preámbulo y plantean el compromiso de las partes a: “establecer un tratado regional integral que promueva la integración económica… contribuir al crecimiento económico y beneficios sociales, crear nuevas oportunidades para los trabajadores y los negocios, contribuir a elevar los estándares de vida, beneficiar a los consumidores…”; “fortalecer la competitividad de sus empresas en los mercados globales y mejorar la competitividad de sus economías…; “apoyar el crecimiento y desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas…”; “establecer un marco legal y comercial predecible…” y “proteger y hacer cumplir los derechos laborales, mejorar las condiciones de trabajo y estándares de vida, fortalecer la cooperación y la capacidad de las partes en los asuntos laborales”.

De este modo, quedó plasmado en el TPP el propósito de las partes de impulsar empresas exitosas, productivas y competitivas, promoviendo en especial a sus pequeñas y medianas empresas, proporcionando marcos legales y los derechos laborales.

Historia y desarrollo del proceso negociador
El TPP surge como un ambicioso proyecto de integración en la región Asia-Pacífico, cuyas negociaciones se remontan al acuerdo original suscrito por Chile, Nueva Zelandia y Singapur, al cual se adhirió posteriormente Brunei Darussalam. Este fue suscrito en 2005 y en 2010, y tras aplicar una cláusula evolutiva, se incorporó Australia, Estados Unidos y Perú, lo que generó una renegociación integral que tuvo lugar en marzo de 2014 en Australia. A medida que avanzaba la renegociación se sumó Vietnam, Malasia, Canadá, México y, por último, Japón, por lo que el acuerdo final, hoy conocido como TPP, fue suscrito el 5 de octubre de 2015 por 12 países. Cabe destacar que todos los países firmantes son miembros del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC).

Contenidos del Acuerdo
En cuanto a la sustancia del TPP, las partes afirman sus obligaciones como miembros de la OIT, con especial referencia a aquellas establecidas en la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de 1998. Si bien no se innova con respecto a esta, sí es interesante la referencia explícita de que no se hará un uso proteccionista de las normas del trabajo.

El Acuerdo establece, además, que cada parte adoptará y mantendrá en su normativa interna y en la práctica los derechos establecidos en la Declaración de la OIT y hará cumplir su legislación laboral interna en forma efectiva. La expresión “derechos”, que sustituye a “principios” en otros acuerdos, enfatiza el carácter jurídico que tienen los derechos laborales fundamentales.

Adicionalmente, cada parte deberá adoptar y mantener normas y prácticas que regulen condiciones aceptables de trabajo con respecto a salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud en el trabajo. También se establece la cláusula de “no derogación”, lo que obliga a las partes a no debilitar o reducir su legislación interna a fin de fomentar el comercio o la inversión. Dado el carácter comercial del acuerdo, estas obligaciones solo pueden ser invocadas en caso que afecten el comercio o la inversión entre las partes.

Dentro de las innovaciones de este capítulo aparece de forma explícita el objetivo de eliminar todas las formas de trabajo forzado, incluido el trabajo infantil forzado u obligatorio, y cada parte se compromete a desalentar, a través de las iniciativas que consideren apropiadas, la importación de mercancías provenientes de otras fuentes, producidas, en su totalidad o en parte por trabajo forzoso u obligatorio, incluido el trabajo infantil forzoso u obligatorio (artículo 19.6).

Las partes se comprometen además a alentar a las empresas a adoptar de manera voluntaria iniciativas de responsabilidad social corporativa en cuestiones laborales que han sido aprobadas o son apoyadas por esa parte. Hay que tener en cuenta que en virtud del compromiso asumido en este capítulo, las partes asumen obligaciones tanto como países huéspedes de inversión, así como países donde las empresas multinacionales tienen su sede matriz.

Complementando las disposiciones de compromisos sustantivos, se estimó necesario contemplar mecanismos procesales que garanticen procedimientos administrativos o judiciales. De este modo, las partes se obligan a que dichos procedimientos estén disponibles, conforme a su derecho interno y que sean justos, equitativos y transparentes. Se aseguran procesos públicos, sentencias que den razones de sus decisiones, sin demoras injustificadas y con recursos frente a decisiones adoptadas y que respeten la especificidad de cada parte. Finalmente, se asegura que estas decisiones serán efectivamente cumplidas en el menor tiempo posible y se establece que ninguna disposición del capítulo laboral servirá para reabrir un asunto que ya ha sido juzgado.

Un elemento importante lo constituyen los mecanismos de comunicaciones públicas que permiten una mayor participación pública. De acuerdo a este mecanismo, los puntos de contacto de cada parte deberán dar respuesta a estas comunicaciones, disponiendo plazos y procedimientos. Además, las comunicaciones y sus resultados deberán ponerse a disposición del público y de las otras partes, lo que otorga un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas relevante. El capítulo laboral también fija mecanismos de cooperación para compartir experiencias y buenas prácticas entre sus miembros.

La institucionalidad contempla puntos nacionales de contacto de cada parte, así como un Consejo Laboral integrado por representantes de Gobierno de alto nivel que se reunirá en forma periódica. El carácter transatlántico del acuerdo obligará, además, a métodos innovadores en materia de comunicaciones y tecnología para hacer efectivas estas reuniones.

Otra disposición novedosa es el mecanismo de diálogo cooperativo laboral, el cual se puede solicitar cuando exista algún asunto entre las partes, a través de los respectivos puntos nacionales de contacto designados, lo que debe hacerse por escrito y señalando cómo el tema, cuando sea relevante, afecta al comercio o a la inversión. Como resultado de este diálogo se podrá decidir, por ejemplo, un plan de acción.

Adicionalmente, el capítulo laboral contempla en el artículo 19.15 un mecanismo de consultas laborales para “resolver cualquier asunto que surja de este Capítulo” y que constituye un paso previo formal antes de recurrir al mecanismo de solución de diferencias del capítulo 28 del Acuerdo. En caso de que no llegar a una solución, se puede acudir al mecanismo general de solución de controversias del TPP, el cual contempla expertos en asuntos laborales para integrar los paneles. Todos los compromisos de este capítulo quedan sujetos a los procedimientos de solución de controversias del Acuerdo.

Cooperación de cara al siglo XXI
Dentro de la larga lista de temas sugeridos para la cooperación deben destacarse algunos que merecieron particular atención. Por una parte, se consideró en forma especial el fomento de la igualdad de las mujeres, la eliminación de la discriminación en su contra y de sus intereses de empleo. Otro tema que mereció especial alusión, relacionado con las cadenas globales de suministro, fue el intercambio de información y el diálogo relacionado con las condiciones de empleo de las empresas multinacionales que operan en dos o más partes con organizaciones de trabajadores representativas en cada parte, disposición igualmente innovadora. Hubo igualmente un proceso interesante de discusión con sectores sindicales y empresariales en las diversas rondas de negociación.

La amplia agenda de cooperación y sus variados mecanismos y la actitud de colaboración demostrada por todos los actores a lo largo de la negociación permitió un proceso interesante de maduración entre las partes para entender mejor sus realidades. La revolución digital en marcha, el avance de la robótica, la inteligencia artificial que se asoman a pasos agigantados en el siglo XXI podrán ser abordados de manera constructiva y colaborativa en este foro de una forma mucho más directa.

Perspectiva desde Chile
Los Gobiernos democráticos han realizado sucesivas reformas sustantivas al Código del Trabajo, particularmente en derechos colectivos como libertad sindical, negociación colectiva y específicamente el derecho a huelga, reformas que se han llevado a cabo estrictamente por voluntad política, con mandatos previos otorgados a cada gobernante.

En el ámbito comercial, Chile ha firmado 26 acuerdos con 64 economías en cuatro continentes y tiene activa participación en foros multilaterales y plurilaterales y ha suscrito plenamente la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, que nos obliga a una visión holística de las metas a cumplir hacia el 2030, particularmente en trabajo decente y empresas sostenibles.

La participación de Chile en APEC y en los tratados de comercio suscritos con sus economías demuestra la creciente importancia que para nuestro desarrollo ha tenido dicha región, la que sobresale por su dinamismo económico y su apertura comercial. Por estas razones, Chile ya ha suscrito acuerdos de libre comercio con Australia, Brunei, China, Corea del Sur, Hong Kong, Japón, Malasia, Nueva Zelanda, Singapur, Tailandia y Vietnam, así como con Canadá, Estados Unidos y Perú. En la casi totalidad de sus acuerdos Chile ha solicitado y obtenido compromisos laborales, posición que asumió tempranamente para asegurar una coherencia entre los temas de comercio internacional con los compromisos sociales, laborales y ambientales.

Para Chile, los compromisos adquiridos en el TPP reflejan en materia laboral una política de continuidad con su compromiso inalterable por los derechos laborales fundamentales y con el trabajo decente en el marco de su apertura comercial.

Desde la visión de Chile, el acuerdo garantiza un mayor respeto de los derechos laborales con mecanismos innovadores, al tiempo que favorece una interesante agenda de cooperación. Al establecer compromisos comunes se reduce el riesgo de distorsión que significan acuerdos de diferente lenguaje e intensidad en la materia. Este avance podría constituirse en un referente a futuro por la importancia que reviste el acuerdo comercial al consagrarse como el bloque comercial más grande a escala mundial.

Gracias a su apertura comercial, Chile ha aumentado exponencialmente sus exportaciones protegidas por acuerdos comerciales, lo que ha beneficiado a su economía. Estudios muestran un aumento del empleo asociado a los sectores exportadores, así como en sus respectivas cadenas de suministro. Igualmente, se ha desarrollado evidencia de un mejoramiento de las condiciones de trabajo asociadas con sectores ligados a los mercados internacionales. Estos desarrollos han sido acompañados de un proceso gradual y persistente de mejorías de la legislación laboral desde 1990, de los procedimientos de inspección del trabajo y de los sistemas de justicia laboral, así como de un aumento en las remuneraciones y en la disminución de la pobreza.

El TPP en su conjunto está destinado a crear más puestos de trabajo y a aumentar el nivel de las expectativas de las condiciones laborales y sus derechos consiguientes, lo que naturalmente depende asimismo de la economía global y nacional.

Los sectores exportadores se han mostrado particularmente conscientes de que los consumidores de los mercados globales, independiente de que haya o no cláusulas laborales, son cada día más exigentes con respecto del modo en que se desarrollan los procesos productivos de bienes y servicios, por lo que se advierte su preocupación de que en la cadena productiva no existan brechas en materia de cumplimiento de normas laborales. Se estima que ello implica riesgos y al efecto existe una amplia gama de normas paralelas propias del mundo de los negocios que también obligan al mejoramiento de las condiciones de trabajo como condición de competitividad internacional. El capítulo laboral del TPP va en esa misma línea.

Desafíos que emanan de las negociaciones
Tanto el proceso de negociación como la ratificación e implementación del TPP conllevan desafíos de importancia, tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. Implica consensuar agendas internas para dar cuenta de los compromisos adquiridos en las negociaciones y velar por el cumplimiento de las normas laborales, con especial cuidado de los mecanismos de inspección del trabajo. Los procedimientos previos de ratificación han demostrado una particular atención de congresistas en los países suscriptores del TPP y en el curso de este proceso habrá sin duda un cuidadoso examen de los temas laborales de dichos países. Algunos países tienen planes de acción específicos acordados con Estados Unidos, Brunei, Malasia y Vietnam, cuyo proceso de desarrollo será especialmente tenido en consideración al momento de la discusión del TPP en el Congreso estadounidense. Luego vendrá la agenda de instalar la institucionalidad laboral del TPP y dar curso a los canales de participación de los actores sociales. Junto con ello habrá un momento en que deberá evaluarse si los objetivos laborales del TPP han avanzado y en qué medida.

El capítulo laboral contribuye a garantizar la existencia y mayor aplicación de los derechos laborales universalmente aceptados, mejorar los mecanismos de inspección del trabajo o sistemas judiciales con contenidos innovadores en determinadas áreas. De esta manera equilibra el TPP en su conjunto con los beneficios comerciales y de inversión que se recogen en los diferentes capítulos para alentar el comercio y la inversión. Refleja el entendimiento común de partes muy disímiles y establece un nuevo referente de la cláusula social. Finalmente, el capítulo es consistente con los valores dimanantes de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, especialmente con los compromisos de trabajo decente y empresas sostenibles.[1]


[1] Las opiniones vertidas en este artículo no reflejan necesariamente la opinión del Gobierno y solo las del autor.

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