Política comercial e integración regional de Argentina: ¿hacia una nueva etapa?

24 February 2016

¿Cómo lograr que, a través del tiempo, sea sostenible una estrategia que apunte a la inserción competitiva de un país en la economía global y a facilitar la transformación productiva con cohesión social? ¿Cómo ir más allá con tal estrategia, de solo generar hechos que luego se revelan como circunstanciales y que, por ende, no permean en las tendencias y realidades profundas de un país? ¿Cómo lograr, además, que tal estrategia genere entusiasmo y reacciones positivas de la ciudadanía, por visualizarla como un camino hacia el progreso y el bienestar social? ¿Cómo lograr, a tal efecto, que la estrategia se traduzca en inversiones productivas que generen empleo y oportunidades de realización personal en amplios sectores de la población?

Esas preguntas reflejan desafíos que encaran con frecuencia los países que aspiran a abrir una nueva etapa en su evolución económica y en su desarrollo. En la actualidad, tales desafíos se suelen insertar en contextos sociales relativamente pesimistas, dados los problemas que enfrenta la economía global, incluyendo el comercio internacional y, en particular, por la frustración que se observa en las ciudadanías de muchos países, tras las experiencias de años recientes en los cuales la ilusión de progreso indefinido parecía haberse plasmado en la realidad.

Son esos, concretamente, algunos de los desafíos que confronta el Gobierno del presidente Mauricio Macri en Argentina. Estos pondrán a prueba la percepción sobre su capacidad de liderazgo y de gestión que, en gran medida, explican su elección. De hecho, su período se ha iniciado en medio de una actitud positiva que, por el momento, predomina en la opinión pública y también en sectores externos. En enero, al participar en el World Economic Forum en Davos, Suiza, Macri y el equipo de altos funcionarios que lo acompañó pudieron apreciar la expectativa favorable que se ha abierto con respecto al futuro económico del país.

Sin embargo, no se puede dejar de tener en cuenta que la historia de muchas décadas de comportamientos erráticos en las políticas económicas y sociales y en las estrategias de inserción comercial externa tornan razonables las dudas que analistas y protagonistas foráneos aún puedan tener sobre el futuro de Argentina.

Esto es más notorio cuando quienes evalúan las señales emitidas por el nuevo Gobierno tienen que encarar decisiones que requieren perspectivas de largo plazo, relativamente previsibles. Este es el caso de aquellos que se preguntan sobre la conveniencia de concretar inversiones en función del mercado argentino y, en particular, si tales inversiones se efectuarán en el contexto de una estrategia de encadenamientos productivos de alcance y proyección transnacional.

A la luz de lo anterior, cabe preguntarse si con el cambio de Gobierno se ha iniciado realmente una nueva etapa en la política comercial y en la estrategia de inserción comercial internacional de Argentina y si tal etapa es sostenible. El objetivo de este artículo es presentar algunos argumentos positivos al respecto.

Cambios estratégicos para el comercio internacional de Argentina
El nuevo Gobierno argentino inició su gestión de 4 años el 10 de diciembre pasado. La elección fue reñida y Macri no tiene asegurada la mayoría legislativa, lo que da inicio a una etapa en la que será necesario articular acuerdos con diversos sectores políticos. Además, Argentina es un país federal y varios Gobiernos provinciales responden a fuerzas políticas de oposición. Negociar y concertar será, en lo inmediato, un requisito ineludible para avanzar hacia estrategias y políticas sostenibles. No obstante lo anterior, la política argentina no siempre se ha caracterizado por una aptitud para conciliar puntos de vista divergentes en función de acciones concretas que reflejen intereses comunes.

El corto plazo que dispuso el Gobierno para organizar sus equipos de gestión y las dificultades para acceder a los datos necesarios para gobernar, incluyendo la disponibilidad de información estadística confiable, explican la prudencia que cualquier análisis requiere sobre lo que serán las estrategias y políticas efectivas que se seguirán en áreas pertinentes, incluyendo las relaciones del comercio internacional y la integración regional.

Sin embargo, las primeras señales acompañadas de anuncios concretos inclinan a considerar que efectivamente el Gobierno de Macri está dispuesto a abrir una nueva etapa en el desarrollo del país y en su inserción comercial internacional.

Tales señales se refieren a tres ámbitos, profundamente vinculados entre sí, de la estrategia de inserción comercial externa de Argentina. El primero es interno y los otros dos son externos, uno regional y el otro global.

Medidas internas
En el ámbito interno, las primeras medidas del nuevo Gobierno apuntan a generar condiciones sostenibles de estabilidad macroeconómica y de disciplina en el plano fiscal, monetario y financiero; a crear un ambiente de previsibilidad para las inversiones productivas y; a adaptar instrumentos de la política comercial a compromisos asumidos en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En términos más particulares, también se buscará reducir la tasa de inflación, que se ha estimado podría ascender a 35% en 2016; revertir la tendencia al alza del gasto público que se estima fue del orden del 34% del producto interno bruto en 2015 y; reducir las subvenciones a la energía.

Por su parte, el objetivo de “pobreza cero”, privilegiado por Macri, indica la sensibilidad social que orientarán las políticas a desarrollar. Entre las medidas ya avanzadas, cabe destacar las destinadas a cumplir con el compromiso asumido por el Gobierno anterior de eliminar restricciones al comercio exterior antes del 31 de diciembre del 2015, cumpliendo con lo dispuesto por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC en su fallo del 26 de enero de 2015 (Peña, abril 2015). La Declaración Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI), uno de los instrumentos cuestionados, fue sustituida por el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI), el cual prevé licencias automáticas y no automáticas de importaciones, compatibles con las normas de la OMC.

Medidas a nivel regional
En el ámbito regional, el nuevo presidente de Argentina tiene clara la importancia estratégica de las relaciones con Brasil –a pesar de las dificultades coyunturales como la caída interanual de un 37,8% de las exportaciones argentinas a Brasil en enero 2016, que señalan la relevancia del esfuerzo que hay que hacer en lo inmediato para diversificar las exportaciones a ese mercado, como también a otros mercados externos–, y también con los países del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Alianza del Pacífico.

Al respecto, cabe tener en cuenta que Macri inicia su presidencia cuando Mercosur está por cumplir 25 años desde su creación en marzo de 1991. Es un hecho que en su recorrido la imagen y atractivo se han ido deteriorando. De la euforia y hasta un cierto triunfalismo de los momentos fundacionales, se pasó al desencanto. A través de los años hubo momentos de reacción, pero no necesariamente se tradujeron en iniciativas efectivas y eficaces, orientadas a darle un impulso y un sustento real a la construcción del espacio de integración subregional.

Incluso en vísperas de la última Cumbre en Asunción en diciembre de 2015, era difícil hacer un pronóstico optimista y creíble sobre la evolución futura de Mercosur. Un punto de inflexión, sin embargo, se pudo observar en un encuentro bilateral de los presidentes de Uruguay y de Paraguay, el pasado 25 de junio. La declaración conjunta hizo referencia explícita a la idea de impulsar un Plan de Acción para la consecución de los objetivos de Mercosur y el perfeccionamiento de la zona de libre comercio.

Sobre tal idea, Paraguay enhebró su acción al ejercer la presidencia pro témpore en el segundo semestre de 2015. De allí que los resultados de la Cumbre de Asunción reflejen una voluntad política de reciclar al bloque regional, a fin de darle nuevos impulsos a la construcción del espacio de integración, acordes con la experiencia acumulada y con los cambios profundos que se han producido a lo largo de los años.

Macri, recién asumido presidente, participó por primera vez en diciembre pasado en la Cumbre de Asunción y, en su discurso, anticipó ideas sobre su visión de Mercosur y sus prioridades. Sin perjuicio de otras, cuatro cuestiones fueron centrales en su presentación: 1) el valor que tiene Mercosur como proyecto estratégico; 2) la necesaria combinación entre flexibilidad y previsibilidad en su desarrollo; 3) la importancia de avanzar en las negociaciones y relaciones con la Unión Europea (UE) y con los países de la Alianza del Pacífico y; 4) el respeto a los derechos humanos en los países miembros de Mercosur, tal y como está previsto en el Protocolo de Asunción de junio de 2005.

De lo acordado en la Cumbre, se pueden resaltar tres campos de acción en los que habría voluntad política para reciclar el proyecto regional común y que probablemente concentren la agenda durante este primer semestre del año, bajo la presidencia pro témpore de Uruguay. De igual manera, estos campos –que se relacionan con puntos centrales de la estrategia argentina para fortalecer y adaptar a Mercosur a las nuevas realidades– brindarán una oportunidad para observar la capacidad del nuevo Gobierno argentino para traducir objetivos en hechos y compromisos concretos.

El primero campo de acción tiene que ver con el fortalecimiento de la calidad jurídica de los compromisos asumidos y de los que se asuman en el futuro. Calidad jurídica apreciada no solo por el efecto político que el cumplimiento de lo pactado tiene como garantía frente a los intereses de todos los países miembros, cualquiera sea su dimensión y su poder relativo, sino también por el efecto económico que tiene el generar un cuadro de previsibilidad que incentive la inversión productiva en función del mercado ampliado.

Al menos dos tipos de pronunciamientos y de decisiones de la Cumbre de Asunción tienen que ver con la necesidad de reforzar la calidad jurídica de la integración regional. Uno es sobre las restricciones a los intercambios comerciales recíprocos, originadas en medidas y prácticas que países miembros realizan en contra de lo pactado. El otro, es sobre el cumplimiento efectivo por parte de los países miembros de los compromisos asumidos en Mercosur sobre la vigencia de la democracia y el respeto a los derechos humanos.

El segundo campo de acción se refiere a la consolidación de las condiciones necesarias para construir, a través del tiempo, un espacio de trabajo conjunto entre naciones soberanas que comparten una misma región (véase Erbes, 1965).

Dichas condiciones se refieren a la conectividad física y de los sistemas productivos nacionales; a la compatibilidad entre estrategias de desarrollo y políticas económicas aplicadas y; a la convergencia de estrategias y políticas hacia objetivos comunes (Peña, agosto 2015). Un ejemplo del valor de tales condiciones es el de los encadenamientos productivos de alcance regional y, en particular, de aquellos con potencial para proyectar al mundo bienes, servicios y talento de los países de Mercosur.

El tercer campo de acción es el del desarrollo de las relaciones económicas y negociaciones comerciales con diversos países y regiones del mundo. Sin perjuicio de otros, los frentes prioritarios de negociaciones externas de Mercosur estarán centrados en: 1) la conclusión de la negociación de un acuerdo birregional con la UE; 2) el desarrollo de una agenda de convergencias en la diversidad que vincule más intensamente a los países del Mercosur y la Alianza del Pacífico –las propuestas del informe de 2014 de la Cepal siguen vigentes y figuran entre las que se han contemplado en Mercosur durante la presidencia pro témpore de Brasil (2015)– y; 3) la negociación de acuerdos preferenciales con otros grandes espacios económicos regionales.

Medidas a nivel global
En el ámbito global las señales están dirigidas a indicar que la Argentina desarrollará una política de inserción internacional sin condicionamientos ideológicos, orientada a acrecentar su presencia y las relaciones con todos los países y regiones. Davos fue, precisamente, una ocasión para reflejar la estrategia del país por profundizar su presencia en el mayor número de mercados posibles.

En la perspectiva del interés de asegurar una razonable gobernanza económica global, se insertarán acciones orientadas a fortalecer la OMC, a tener presencia activa en el G-20 –de hecho Macri participará de la Cumbre de septiembre en Hangzhou, China– y a impulsar disciplinas en materia de cambio climático tras la reciente Cumbre de París.

Evaluación futura
Las señales emitidas en las semanas iniciales de gestión del nuevo presidente argentino permiten efectuar una primera aproximación al análisis de la estrategia comercial externa en esta etapa política de Argentina.

Es una estrategia que abarca medidas internas, en especial referidas a los flujos de comercio, financieros y de inversiones, e iniciativas externas referidas al fortalecimiento y actualización del Mercosur, a las negociaciones con otros espacios regionales y a una inserción activa del país en el escenario global, con especial referencia a la OMC, el G-20 y las disciplinas sobre cambio climático.

Es en la articulación que se logre entre las medidas internas y las que se concreten en el frente externo –especialmente en términos de una agenda de negociaciones comerciales que sea, a la vez, asertiva y eficaz–, donde residirán razones que permitirían sostener que efectivamente se estaría frente al inicio de una nueva etapa en la política comercial externa del país y en su estrategia de inserción internacional, tanto regional como global. En particular, son las que permitirían esta vez estimar que la nueva etapa reúne condiciones para ser sostenible y que se estaría superando así un largo período de inestabilidades recurrentes que han afectado la credibilidad de Argentina como un protagonista confiable en el escenario internacional.

Las emitidas en las primeras semanas del nuevo Gobierno son señales, en algunos casos, con fuerte contenido simbólico, pero que también se reflejan en anuncios de políticas y de medidas concretas. Tal es el caso de las entrevistas del presidente que ya tuvieron lugar o que están previstas en el mediano plazo con colegas de países claves para la presencia internacional de Argentina.

El desarrollo de la estrategia de adaptación del Mercosur a una nueva realidad internacional y regional, con acciones pragmáticas que permitan conciliar flexibilidad y previsibilidad; la articulación entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, a fin de potenciar los efectos positivos que puedan extraerse de las diversidades existentes, utilizando al máximo los respectivos marcos institucionales, incluyendo el de la Asociación Latinoamericana de Integración; y el impulso de negociaciones realistas con otros espacios regionales, comenzando por la conclusión de las ya iniciadas con la UE, pueden ser consideradas como prioridades a seguir de cerca en estos primeros pasos del nuevo Gobierno argentino.

Son pasos importantes, ya que por sus efectos en el comercio y en las inversiones, en el desarrollo de los encadenamientos productivos transnacionales y en la generación de empleos, de ellos dependerá en gran medida que la nueva etapa de inserción internacional iniciada por la Argentina pueda ser eficaz y sostenible en el tiempo.

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