Repensando a futuro las disciplinas para las subvenciones

16 November 2016

En un mundo cada vez más interdependiente, abordar las externalidades negativas y los efectos de “empobrecimiento del vecino” de las subvenciones mientras se mantiene su función correctiva de mercado, el espacio de política para desarrollo y su rol al entregar bienes públicos esenciales es indispensable desde una perspectiva de desarrollo sostenible.

La comunidad internacional ha intentado por mucho tiempo abordar las subvenciones, actualmente bajo el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (Acuerdo SMC). Sin embargo, una nueva mirada es necesaria debido a que la economía global, las prácticas gubernamentales, los planteamientos de desarrollo y los desafíos ambientales han evolucionado desde que las normas multilaterales sobre subvenciones fueron enmarcadas dos o tres décadas atrás. Con este propósito, ICTSD y el Foro Económico Mundial reunió a un grupo de expertos en la Iniciativa E15 para analizar el rol de las subvenciones y las disciplinas internacionales.

En el presente artículo, las subvenciones son definidas como un subconjunto de intervención gubernamental (o inacción) en el mercado. Mientras que el Acuerdo SMC establece disciplinas sobre el uso de las subvenciones en los bienes, casi no hay disciplinas multilaterales en servicios y el sector de agricultura recibe un trato diferente. Las opciones de política aquí presentadas están basadas en la perspectiva de que las subvenciones para la agricultura y los servicios deben estar sujetas a las mismas o similares disciplinas que los bienes y tienen por objetivo sugerir nuevas direcciones en la discusión e implementación de políticas futuras.

Argumentos y contraargumentos para disciplinar las subvenciones
Las propuestas siguientes provienen de una evaluación que plantea que los argumentos para disciplinar el uso de las subvenciones son más sólidos que los contraargumentos, ya que pueden distorsionar el comercio, la competencia y las decisiones de inversión. De hecho, algunas han probado ser dañinas para el medio ambiente; pueden guiar a un uso ineficiente de los recursos, instar a guerras de subvenciones; incrementar la brecha de desarrollo entre naciones, entre otros. Adicionalmente, ya hay en curso una variedad de disciplinas sobre subvenciones, lo que implica un consenso internacional con respecto a que ciertas disciplinas son benéficas.

No obstante lo anterior, existen buenos argumentos en contra de la implementación de disciplinas a las subvenciones. Alan Sykes (2010) plantea que “las subvenciones pueden crear externalidades internacionales negativas y distorsionar la asignación de recursos globales. Pero también pueden representar sensibles respuestas de política a un rango de fallas del mercado o jugar un útil rol al abordar la desigualdad del ingreso. La tarea de distinguir lo bueno de lo malo es extremadamente complicada como un asunto práctico. Las disciplinas a las subvenciones existentes hacen un trabajo deficiente en este frente y las soluciones no son aparentes. Dichas disciplinas también ignoran el otro lado del libro contable (tributación y regulación), de modo que el impacto neto del Gobierno sobre la competitividad es inadvertido y probablemente inobservable en la práctica”.

Evaluando el impacto transfronterizo de las subvenciones
El tema subyacente es cómo evaluar el impacto de las subvenciones fuera de la frontera del Gobierno que está subvencionando y sobre los bienes públicos globales. Las subvenciones pueden tener efectos positivos, tanto dentro como más allá de la frontera, y cualquier disciplina debe reconocer lo positivo y lo negativo. Si se comienza con la propuesta de que los Gobiernos deberían tener el espacio de política para proporcionar subvenciones siempre y cuando no causen impacto adverso fuera de su territorio o en el patrimonio común, entonces la pregunta es cómo determinar si hay impacto y en qué medida.

Opciones de política
Al recomendar reformas y mejoras en las disciplinas a las subvenciones, se considera adecuado un enfoque de tres niveles tal como aquel que se encuentra en el Acuerdo SMC. En primer lugar, es necesario establecer una categoría de subvenciones no recurribles muy definidas. Esto incluiría subvenciones que de manera útil abordan fallas de mercado u otras externalidades.

En segundo lugar, habría que ampliar la categoría de subvenciones que podrían estar sujetas a prohibición absoluta o a presunción de prohibición. Esto incluiría subvenciones que generan externalidades negativas que deberían ser eliminadas o prohibidas.

En tercer lugar, todas las otras medidas deben caer dentro de la categoría que el Acuerdo SMC llama recurribles, siempre y cuando se demuestre un impacto negativo fuera del país o hacia bienes comunes. Estas estarían sujetas a disciplinas similares al Acuerdo SMC existente con algunos ajustes para que las disciplinas multilaterales sean más efectivas y las disciplinas unilaterales menos propensas a inclinaciones proteccionistas.

Una preocupación clave en la categorización anterior es aquella que establece definiciones claras y criterio estricto para su inclusión, así como procedimientos efectivos para monitorear y resolver diferencias. Además, es necesario desarrollar una recopilación sistemática y mejores datos sobre las subvenciones.

Establecer una categoría de subvenciones no recurribles
Cada vez hay más evidencia y mayor consenso sobre la necesidad de apoyar los esfuerzos pertinentes para la adaptación y mitigación del cambio climático y otras preocupaciones ambientales. Sin embargo, no todas las medidas podrían ser utilizadas debido a que un país podría ganar ventaja comercial sobre otro dependiendo de lo que se subvencione. Una combinación de instrumentos legales vinculantes y no vinculantes podría manejar estos temas.

En cuanto a las subvenciones de desarrollo regional, muchos países, especialmente en desarrollo, experimentan altas disparidades en el costo de la inversión en distintas regiones y variaciones en las oportunidades de empleo a lo largo de estas regiones. En consecuencia, habría que considerar un espacio para subvenciones de desarrollo regional que compensen el costo adicional de invertir en una región en desventaja. Se necesitaría una base de referencia objetiva ara medir estos costos. Otra posibilidad sería dar preferencia a los países más pobres.

De igual manera, es necesario dar espacio para subvenciones específicas en ciertas actividades de investigación y desarrollo (I&D) que no se desarrollarían sin el apoyo pertinente. Ya que el público estaría financiando dicha I&D, una opción segura sería que los resultados estén disponibles públicamente. Sería bueno que esta subcategoría de subvenciones no recurribles esté sujeta a una revisión periódica obligatoria.

En lo que concierne a los desastres naturales o provocados por el hombre, actualmente no hay medidas explícitas previstas bajo el Acuerdo SMC –el Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura establece pagos para el alivio de los desastres naturales. Cualquier área para subvenciones que permitan a una economía volver al estado previo al desastre necesitaría ser de tiempo limitado, con parámetros para determinar cuándo el período de recuperación ha terminado. También necesitaría ser específico en la magnitud del desastre natural que podría calificar para dicho tratamiento.

Ampliar la categoría de subvenciones sujetas a prohibición
El Acuerdo SMC refleja el consenso de que existen ciertas formas de subvenciones cuyos resultados son tan dañinos que deberían estar prohibidos. Esto es evidente en la prohibición de las subvenciones a la exportación y de contenido local. Sin embargo, hay otras subvenciones que tienen el potencial para generar externalidades negativas que también deberían estar prohibidas.

Las subvenciones de localización para atraer inversión en bienes y servicios, por ejemplo, abundan en muchos países y los intentos para disciplinar esta práctica han fallado. Hay una sólida justificación para la cooperación internacional en esta materia. Sin embargo, la dificultad surge al definir la subvención de localización con suficiente especificidad para ser identificable, pero también con suficiente generalidad para capturar un rango de incentivos de inversión y subvenciones de desarrollo regional permitidas. Una posible definición podría ser subvenciones que dependan de una compañía específica que construya o amplíe instalaciones o una compañía específica que permanezca en instalaciones existentes por un período de tiempo.

En cuanto a las subvenciones a los combustibles fósiles, bajo las normas actuales estas subvenciones no pueden ser impugnadas sobre la base de las externalidades ambientales que generan. Un primer paso podría incluir una mejor notificación y evaluación por pares. Mientras tanto, debería perseguirse una eliminación inmediata gradual independiente de las subvenciones a la producción, lo que conduciría a una eventual prohibición de todas las subvenciones a los combustibles fósiles en tanto se toma en cuenta el impacto de las subvenciones al consumo sobre los pobres en el proceso de reforma.

En lo que respecta a otras subvenciones dañinas a los recursos naturales, lo que está en juego es lo que se conoce como la tragedia de los comunes, incluidas poblaciones de peces, bosques, agua y biodiversidad. La recomendación es combinar una prohibición de los tipos de subvenciones más notorias, mientras se deja a otras como recurribles. Estos enfoques de instrumentos jurídicos vinculantes deberían estar acompañados por disciplinas legales no vinculantes y deberían adoptarse acuerdos pertinentes por medio de vías plurilaterales, regionales y multilaterales.

Subvenciones recurribles
Las subvenciones que no estén en las clasificaciones de no recurribles o prohibidas son subvenciones que el consenso indica podrían ser permisibles, pero procesables. Si se demuestra que otros son dañados por su uso, recurrir a una medida correctiva debería ser posible. El tipo de proceso más probable de ser aceptado en este caso es similar a aquel actualmente establecido en el Acuerdo SMC.

Explorar el alcance para disciplinas en servicios
Deben establecerse disciplinas para las subvenciones a los servicios, sobre todo dado su rol cada vez más prominente en el comercio internacional. A la fecha, las negociaciones bajo el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios han no han alcanzado consenso sobre las disciplinas que deben fijarse y qué forma deben tomar.

Como con los bienes, hay argumentos a favor y en contra. Al explorar el alcance para disciplinar las subvenciones de servicios, la definición de subvención y medidas correctivas tendría que ser ajustada para tomar en cuenta la naturaleza variada del comercio de servicios y los diversos modos de suministro. El primer paso en este examen es la necesidad de mejores datos que permitan una identificación más informada de la naturaleza e incidencia sectorial de prácticas de subvención y su uso en distintos grupos de países.

Monitoreo, solución de diferencias y pasos siguientes. ¿Quién decide?
Los procedimientos para establecer, monitorear y resolver diferencias para los distintos tipos de subvenciones no necesariamente son idénticos, aun cuando habría semejanzas.El Acuerdo SMC toma un enfoque mixto. El proceso de solución de diferencias establecido en la OMC refleja el fin de contar con un árbitro neutral que determina si los intereses de los miembros han sido dañados mediante el uso de subvenciones. El Acuerdo SMC también permite tomar a nivel nacional medidas compensatorias. La experiencia sugiere que cuando se toma el enfoque unilateral hay una tendencia inherente hacia el favorecimiento de los intereses proteccionistas locales. Adicionalmente, únicamente economías de grandes mercados pueden utilizar medidas compensatorias de manera efectiva para muchos productos. Las siguientes opciones deben ser, por tanto, consideradas.

Fortalecer la toma de decisiones neutrales
El rol de un tomador de decisiones neutral en la solución de diferencias en subvenciones debe fortalecerse. La ventaja es que se puede aplicar una definición más amplia de subvención para decidir sobre temas límites y, por tanto, disciplinar de manera más efectiva. Una posibilidad sería establecer un grupo multinacional de expertos; otro sería utilizar procedimientos de arbitraje expeditos para complementar el mecanismo de solución de diferencias de la OMC, con algunas controversias sujetas a arbitraje obligatorio.

Eliminar o restringir opciones unilaterales
La opción para tomar acciones unilaterales debe ser eliminada o al menos restringida. El Acuerdo SMC establece acciones de disciplina sobre subvenciones unilaterales y describe normas sobre cómo deben ser realizadas. El sistema actual debería ser ajustado para aplicar únicamente la definición más estrecha de subvención y sería adecuado redefinir cómo la noción de beneficio se determina. Las medidas compensatorias deben estar limitadas a compensar únicamente el efecto de las subvenciones por el exceso del apoyo recibido por competidores en el país importador. Adicionalmente, las decisiones nacionales deben estar sujetas a una solución de diferencias vinculante, iniciándose el caso cuando el daño comercial comienza y restaurando la situación anterior existente para el exportador si este gana.

Como parte de un nuevo examen de disciplinas de subvenciones internacionales deben realizarse preguntas sobre evidencia, beneficio, recursos, especificidad e impacto de las subvenciones transfronterizas.

En relación con las medidas comerciales correctivas, el sistema de la OMC no parece haber podido, a la fecha, asegurar el reembolso de las subvenciones. Más aún, la posibilidad de proporcionar compensación en vez de cumplir una decisión no favorable confiere una ventaja para países más ricos que tienen posibilidad de comprar su vía de escape respecto a decisiones que tienen consecuencias políticas domésticas negativas, una opción no disponible para países más pobres.

Adicionalmente, en un mundo de cadenas de valor en expansión, debería llevarse a cabo un análisis sobre el impacto de las subvenciones transfronterizas y considerar si debiesen estar disciplinadas y cómo. Deberá evaluarse si los reglamentos nacionales sobre medidas compensatorias y las normas de la OMC están adaptadas a las dinámicas de negocios contemporáneos de producción transnacional e inversión.

¿Cómo llegar ahí?
Podría parecer sorprendente el pensar cambios en disciplinas de subvenciones actuales dado el estancamiento general de las negociaciones de la OMC y la falta de interés con respecto a mayores reformas al Acuerdo SMC en la Ronda de Doha en curso. No obstante, el tema merece atención renovada y esfuerzo.

La interpretación del Acuerdo SMC por el Órgano de Apelación pareciera improbable que atraiga mayor cambio, ya que el Órgano de Apelación en el mejor de los casos está atrapado por el texto existente. ¿Hay enfoques fuera de la OMC que podrían funcionar? A primera vista, no pareciera haber ninguna otra organización que cubra la mayor parte de los países con probabilidad de abordar el tema, pero esto es engañoso debido a que es probable que los cambios sean hechos en el curso de las negociaciones de alto nivel sobre cambio climático, por ejemplo.

Mientras se mejora el Acuerdo SMC en línea con las recomendaciones presentadas anteriormente, los procesos para reforma deben ser adoptados en foros multilaterales, regionales y plurilaterales fuera de la OMC a través de disciplinas legales no vinculantes para abordar preocupaciones específicas con respecto a las subvenciones. Esto puede incluir la acción decisiva sobre subvenciones a combustibles fósiles o una iniciativa sectorial sobre pesca sostenible.

Generar mejores datos
Una consideración clave en el debate recae sobre la obtención de mejores datos. El proceso de notificación intergubernamental formal no ha producido la amplitud o profundidad necesaria de información sobre las subvenciones para un conjunto consistente de datos que permitiría discusiones y decisiones informadas de política.

Mientras que el Acuerdo SMC abarca algunas subvenciones dentro de sus requerimientos de transparencia y notificación, la experiencia demuestra que la labor de reporte de la OMC subestima el alcance de las subvenciones. El trabajo producido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos es posiblemente tan bueno como un esfuerzo multilateral. La notificación reverse (por competidores o grupos de interés públicos) puede alcanzar buenos resultados, pero no de manera sistemática. Por ello, podría ser necesario extenderse más allá de notificaciones de base gubernamental.

Una opción es establecer un consorcio internacional de universidades y grupos de expertos independientes que desarrollen una plataforma para la recopilación de datos utilizando estándares comunes, definiciones y metodologías de medidas. Estudiantes graduados e investigadores podrían estar inscritos en la iniciativa.

Conclusión
Alcanzar consenso en una agenda del tipo presentado en este documento podría firmemente posicionar el tema de disciplinas de subvenciones internacionales como un vector importante para la efectividad mejorada del sistema de comercio internacional para el desarrollo sostenible. Los formuladores de política interesados en anticipar una reforma son motivados a considerar estas opciones para su discusión e implementación tempranas.[1]


[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en Horlick, G. & Clarke, P. (2016). Rethinking subsidy disciplines for the future. Ginebra, Suiza: ICTSD & WEF.

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