Requisitos de contenido nacional en subsidios verdes: retos actuales y oportunidades futuras

12 November 2013

Los requisitos de contenido nacional o local (RCN) son medidas políticas que normalmente requieren que un cierto porcentaje de los bienes intermedios utilizados en los procesos de producción procedan de fabricantes locales. Los requisitos de contenido nacional en políticas de energía renovable sirven como precondición para recibir ayudas del gobierno o como criterio de selección para la contratación pública en proyectos de energías renovables. Estos se combinan a menudo con otras medidas de política para fomentar el crecimiento sostenible.[1]

La gran mayoría de los RCN no están dirigidos a los sectores de energías renovables. Su impacto comercial anual en energías renovables es de poco más US$ 100 mil millones, aunque los datos disponibles no permiten una estimación precisa del comercio afectado por estas medidas.

Según Moerenhout y Kuntze, la introducción de estos requisitos en políticas industriales sostenibles tiene cuatro motivos: 1. aumentan el apoyo público a proyectos de energía renovable; 2. promueven la protección de las industrias incipientes, especialmente en los países en desarrollo; 3. crean puestos de trabajo "verdes", especialmente en los países desarrollados y; 4. implican beneficios ambientales a mediano plazo debido una mayor competencia entre empresas de energía renovable.[2]

En relación al primer punto, la energía renovable en general es más costosa que la energía basada en combustibles fósiles. Por lo tanto, una manera de conseguir ayuda pública para cubrir el costo adicional es vincular estos proyectos con la innovación y la creación de empleo mediante los RCN. Dichos requisitos también pueden ser una solución atractiva para que las industrias incipientes sean competitivas internacionalmente en cuanto a tecnología renovable y capacidad de fabricación. Asimismo, los RCN pueden contrarrestar los efectos de los subsidios gubernamentales de otros países.

Al exigir que las empresas utilicen un cierto porcentaje de insumos locales la demanda de industrias nacionales más limpias se incrementará, estimulando la creación de empleo "verde" en el corto plazo. En el largo plazo, hay beneficios económicos derivados de "aprender haciendo" y de aumentar el suministro de energía renovable.

Los defensores de esta política señalan efectos positivos indirectos para el medio ambiente en el mediano plazo. Al aumentar el número de actores en el mercado internacional habrá una mayor competencia que impulsará la innovación en las energías renovables y por lo tanto reducirá los costos de la tecnología verde. Dichos beneficios compensarían las desventajas a corto plazo en cuanto a mayores costos de producción. Además, al promocionar un cambio de tecnología los RCN fomentan prácticas sostenibles en todo el mundo.

Argumentos en contra de los requisitos de contenido nacional

Los opositores apuntan a los costos económicos -asignación ineficiente de los recursos, aumento del precio de la electricidad para el consumidor, beneficios irrisorios en empleo y un impacto negativo en el comercio- y cuestionan los beneficios ambientales a mediano plazo.

Estos sostienen que habría una asignación ineficiente de los recursos a través de la distorsión del funcionamiento de las ventajas comparativas. Las empresas invertirían sus recursos de forma ineficiente en insumos locales para mejorar artificialmente la competitividad de estos últimos, causando que los productos extranjeros sean menos atractivos para los posibles compradores.

Mientras que los defensores argumentan que los RCN son una política a corto plazo, ideados para proteger industrias y empresas incipientes, los opositores señalan que una vez que estos se convierten en norma, el retiro del apoyo del gobierno podría causar resistencias y que los sectores industriales no alcancen el nivel de eficiencia necesaria para operar sin el apoyo.

A corto plazo, los costos de fabricación de las empresas podrían aumentar ya que estarían obligadas a comprar a nivel local. Los defensores sostienen que en el mediano y largo plazo, una mayor competencia e innovación reduciría finalmente los costos de fabricación y, en consecuencia los precios de consumo de energía, aunque esto parece estar lejos de ser cierto.

También vale la pena señalar que la creación de nuevos puestos de trabajo no es una certeza. Los RCN aumentan el costo de producción de la energía renovable a causa de los precios mayores en los suministros. Por ende, se produce menos energía renovable, que deriva en la nula creación de empleo e incluso en pérdidas en el sector industrial verde. También es posible que haya creación de empleo, pero menos productividad de otros factores. Como los RCN requieren que las empresas compren componentes locales, el empleo aumentará en la industria de estos componentes. El efecto neto sobre la creación de empleo de mayores precios de los insumos y menor producción de energía renovable junto a una mayor demanda de componentes de fabricación, es difícil de analizar.

Por el contrario, el efecto de sustitución asume que el trabajo puede servir como un sustituto para el material local. Si el porcentaje de contenido local requerido es muy alto se reducirá la producción de energía renovable acompañada por la pérdida neta de trabajos. Sin embargo, si la cantidad de contenido local solicitada no es muy alta, las empresas podrían aumentar su empleo para compensar los precios del material local.

Impacto negativo en el comercio

Los RCN en el comercio desalientan las importaciones extranjeras y eliminan la competencia entre empresas nacionales y extranjeras. El impacto en el comercio depende del porcentaje de contenido local requerido y la eficiencia de las empresas existentes. En una economía con empresas ineficientes, un alto grado de contenido local anula la competencia.

Además, los requisitos pueden obstaculizar la innovación y la calidad en el sector de las energías renovables. Unos RCN restrictivos pueden provocar que los inversores sean disuadidos de invertir en el sector de las energías renovables debido a los mayores precios de los insumos. Además, cuanto mayor sea el RCN, más protegido está el sector de la energía renovable de la competencia extranjera, lo que resulta en menos calidad y precios más altos.

La eficacia de los RCN

Kuntze y Moerenhout señalan cinco precondiciones para que los RCN en la producción de energía renovable tengan un impacto positivo en la economía nacional: 1. estabilidad y amplio tamaño de mercado; 2. un pequeño grado de restricción; 3. cooperación entre el gobierno y las empresas; 4. subsidios aparejados y; 5. transferencia de tecnología y conocimiento.

Los RCN en energías renovables se deben introducir en un mercado estable y de tamaño considerable que tenga potencial de crecimiento. En última instancia, a los inversores les importa si los mayores costos incurridos serán compensados por una demanda estable y crecimiento industrial. Cuanto mayor sea el mercado, más posibilidades hay de que aumente el bienestar general a través de los RCN. Además, un mercado grande y estable promueve la transferencia de conocimiento y tecnología a través de "aprender haciendo".

En segundo lugar, el impacto de los RCN depende en gran medida del porcentaje de productos locales requeridos. Para agregar valor a la economía, los requisitos se deben introducir de forma gradual y el porcentaje debe adaptarse al tamaño del sector industrial verde y al costo de oportunidad del capital.

En tercer lugar, a la hora de fijar los requisitos, los gobiernos tienen mucho que ganar al cooperar con las empresas locales. La cooperación entre gobierno y empresas aumenta la información en ambas partes.

En cuarto lugar, las subvenciones que han de acompañar los RCN deben ser suficientes para mantener atractivo el mercado.

Por último, los RCN serán más valiosos si existe potencial para "aprender haciendo" o si no se centran demasiado en la parte de fabricación de la cadena de valor, sino también en el objetivo de la formación de trabajadores altamente calificados.

A pesar de estas cinco condiciones previas, aún quedan preguntas acerca de los términos de los subsidios -tipo, cadena de valor buscada, duración y tamaño. Una precondición adicional es un calendario claro para la vigencia de los RCN, más allá del cual no sería renovado.

Lecciones de iniciativas extranjeras

En 2009, la provincia canadiense de Ontario aprobó la Ley de energía y economía verde con la finalidad de expandir el sector de las energías renovables y crear empleos verdes. Se introdujo una tarifa de suministro para fomentar la inversión en energías renovables y un RCN. Conforme a este último, para recibir ayudas del gobierno las empresas están obligadas a utilizar un determinado porcentaje de material de fabricación local para proyectos de energía eólica y energía solar.

El RCN no se introdujo progresivamente. Como resultado, los precios de la electricidad aumentaron en más del 17% en 2010 y se espera que continúen ascendiendo. El mayor costo de producción de energía renovable a partir de turbinas eólicas se trasladará con toda probabilidad a los consumidores a través de un incremento del precio de la electricidad.

En 2010, India lanzó el proyecto Jawaharlal Nehru National Solar Mission cuyo objetivo es aumentar la energía solar mediante la instalación de 20GW de capacidad eléctrica para el año 2022 y además se introdujo un RCN. En respuesta, la mayoría de los desarrolladores de energía solar han apostado por importar la tecnología más barata de celda solar de película fina.

El RCN ha aumentado ligeramente el costo de los sistemas fotovoltaicos. En respuesta a la medida, los fabricantes nacionales han reducido las operaciones de sus plantas solares, operando por debajo de su capacidad o incluso cerrando por completo. Además, el cambio a la utilización de película fina ha frustrado el crecimiento económico y la creación de empleo prevista por el proyecto.

Alternativas

Aunque los RCN están prohibidos por la Organización Mundial del Comercio (OMC), muchos países han recurrido a ellos como parte de sus políticas en energía renovable. Existen, sin embargo, justificaciones alternativas que podrían ser consideradas como opciones para apoyarse en los RCN. Dado que la innovación tecnológica para la energía renovable es costosa, el apoyo del gobierno puede ser necesario para estas actividades.

Abordar las condiciones que obstaculizan el desarrollo de la competitividad en el sector manufacturero y de servicios de energía renovable debe ser una prioridad para los gobiernos, junto con cuidar un ambiente más favorecedor para que las empresas operen en las mejores condiciones.

Para lograr economías de escala, los gobiernos deben dar prioridad a la inversión en infraestructura. Los países en desarrollo a menudo carecen de la capacidad financiera para subvencionar las energías renovables o la capacidad política para imponer impuestos sobre el carbono -posiblemente las mejores políticas para fomentar las energías renovables- por lo que se ven obligados a recurrir a los RCN. Para solucionar esta limitación se debe promover la financiación con apoyo del gobierno.

Gracias a las nuevas tecnologías y el rápido aumento de su capacidad productiva, los recursos energéticos renovables son más competitivos que la tecnología convencional. Políticas como las tarifas de suministro y otros incentivos para estimular las inversiones en esta área se pueden mantener o incluso aumentar siempre que garanticen un crecimiento positivo que proporcione rendimientos atractivos para los inversores.

Centrarse en la innovación en energías verdes requiere de programas de formación adaptados para los trabajadores. Esto debe integrarse con las necesidades de la industria verde y los períodos de formación en empresas deben ser incorporados al plan de estudios universitarios o programas de formación. Trabajar con todas las partes de la cadena de valor de la energía en lugar de imponer un RCN dirigido a fabricantes nacionales es una mejor forma y menos distorsionante de expandir la producción en el sector, con el beneficio añadido de crear empleos asociados.

Además, dado que muchos RCN no tienen nada que ver con las energías renovables, los países contrarios al uso de esta política podrían dirigir sus disputas en la OMC a estos requisitos más allá del ámbito de este tipo de energía.

RCN en un Acuerdo Comercial de Energía Sostenible

Un Acuerdo Comercial de Energía Sostenible (SETA, por sus siglas en inglés) presenta una solución atractiva para coordinar las políticas nacionales con el objetivo de reducir el costo de las políticas de energía renovable.

La negociación de un SETA puede ser una manera de tratar estos temas de forma favorable para el comercio. Para evitar el costo de protección permanente, los países pueden acordar un plazo no renovable para el uso de sus RCN existentes y establecer una "cláusula de paz".

Los gobiernos también podrían considerar acordar una moratoria o un alto en la adopción de RCN futuros dentro de un SETA. Para respaldar esos compromisos, los países afectados pueden recurrir a la Secretaría de la OMC para que ponga en marcha un programa de vigilancia de los RCN en materia de energía renovables. El programa informaría sobre los casos de adopción y, si es posible, evaluaría su eficacia.

En un SETA, los países también podrían acordar incluir a sus socios en un requisito de contenido regional para proyectos determinados durante una fase prevista de eliminación. Esta acumulación efectiva del RCN dentro de la región formada por los miembros del SETA diluiría la repercusión restrictiva de la medida.

Por último, los países podrían acordar limitar sus porcentajes de RCN a un nivel adecuado para el sector pertinente. Este límite podría ser mejor negociado en el contexto de un SETA como moneda de cambio para otros compromisos en el área ambiental. El acuerdo proporcionaría un vehículo para tratar específicamente el análisis costo-beneficio del recurso de los requisitos de contenido nacional.

[1] Este artículo ha sido adaptado de un estudio más extenso que se puede encontrar en: Stephenson, S. (2013). Addressing Local Content Requirements in a Sustainable Energy Trade Agreement, International Centre for Trade and Sustainable Development, Ginebra, Suiza, http://ictsd.org/i/publications/170686/.

[2] Kuntze, J.C., Moerenhout, T. (2013). Local Content Requirements and the Renewable Energy Industry - A Good Match? International Centre for Trade and Sustainable Development, Ginebra, Suiza, http://www.ictsd.org/themes/natural-resources/local-content-requirements-and-the-renewable-energy-industry-a-good-match.

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