Resolviendo conflictos entre el comercio y las políticas de cambio climático: propuesta de un foro sobre medidas de respuesta

7 December 2011

Hace un año en Cancún, las Partes decidieron propiciar un foro sobre el impacto de la implementación de medidas de respuesta, cuya misión es desarrollar un programa de trabajo puntual sobre dichos efectos. El propósito de este artículo, por tanto, es sugerir  algunos de los vínculos entre cambio climático y comercio, los cuales podrían ser debatidos en un foro dirigido a esa temática bajo el rubro de medidas de respuesta.

Las medidas de respuesta al cambio climático que adopte un país pueden derivar en un impacto sobre las perspectivas de desarrollo social y económico de otros países. Deben, por lo tanto, abordarse en el contexto de las negociaciones internacionales sobre cambio climático a fin de minimizar efectos adversos.

Existen dos formas en que las medidas de respuesta se relacionan con el comercio internacional. En primer término, las medidas de política sobre cambio climático pueden tener un impacto sobre los flujos de comercio, lo que sucedería, por ejemplo, cuando se regulan las emisiones relacionadas con el transporte internacional. En segundo lugar, también se da el caso que medidas comerciales, como las de ajuste en frontera, puedan usarse como herramientas para la mitigación del cambio climático.

La razón por la cual es importante no restringir el comercio de forma innecesaria es porque estas medidas pueden ser un importante vehículo para el desarrollo social y económico de los países. Lo anterior se potenciaría por medio del correcto diseño de estrategias comerciales, las cuales podría contribuir en la mitigación y adaptación del cambio climático, por ejemplo, fomentando la difusión de tecnologías amigables con el clima a través de la liberalización comercial, o bien al restringir el comercio de bienes intensivos en emisiones.

En efecto, los principios y compromisos de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), su Protocolo de Kioto y la decisión de Cancún del grupo de trabajo especial sobre la cooperación a largo plazo (AWG-LCA), defienden que:

"las medidas adoptadas para combatir el cambio climático, incluidas las unilaterales, no deberían constituir un medio de discriminación arbitraria o injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional".

En consecuencia, es necesario que las Partes evalúen, comprendan y trabajen cooperativamente para evitar las consecuencias potenciales, pero no intencionadas, de las medidas de respuesta, incluyendo sus efectos sobre el comercio internacional.

¿Dónde se deben abordar las cuestiones de comercio y cambio climático?

Lamentablemente a la fecha no existe ningún proceso en el sistema multilateral en el que los países puedan acceder a la información, evaluación o debate en asuntos conexos que puedan surgir de la relación entre comercio y cambio climático.

Ante la falta de un proceso similar, existe el riesgo de que las consideraciones de tipo comercial continúen impidiendo a las Partes tomar decisiones efectivas para abordar el cambio climático. De la misma forma, las acciones tomadas sin una comprensión clara y un escrutinio adecuado sobre las repercusiones comerciales podrían llevar a un desbalance entre la eficiencia de las políticas para combatir el cambio climático y la manera en que un comercio justo y abierto puede contribuir al crecimiento y desarrollo.

A nivel internacional, la Organización Mundial del Comercio y la CMNUCC son los dos foros que están más directamente relacionados con la discusión internacional. Idealmente, ambas deben permitir cierto grado de debate respecto a esa conexión, cuidando siempre el papel y el mandato de cada una de las organizaciones.

¿En qué aspectos se deben focalizar?

Aunque no se trata de una lista exhaustiva, las siguientes medidas para enfrentar el cambio climático pueden tener un impacto sobre el comercio o podrían constituirse en medidas comerciales que ameritarían ser ponderadas en el foro sobre medidas de respuesta:

  • Esquemas de comercio de emisiones y la práctica de asignación de permisos libre de emisión

En los esquemas de comercio de emisiones, tanto los propuestos como los existentes, la práctica de atribuir permisos para emitir emisiones libres de cargas es una alternativa comúnmente recurrida. Esta práctica tiene varios propósitos. Por un lado, distribuir los permisos sin carga alguna en lugar de forzar a los contaminadores a pagar un precio es una forma de internalizar, lentamente, el costo del carbono. Por otro lado, a largo plazo, la principal razón es disminuir los riesgos de fuga de carbono, es decir, que las reducciones de las emisiones en un país regulador pueden traducirse en mayor emisiones en otro lado.

Sin embargo, si estos mecanismos son diseñados de una forma inadecuada, la atribución gratuita de permisos puede afectar negativamente a terceras partes, incluyendo los países en desarrollo.

  • Medidas de ajuste en frontera

Las medidas de ajuste en frontera están destinadas a imponer una carga al carbono sobre productos o servicios importados. De manera similar que a las emisiones domésticas, estas medidas están pensadas para  generar cargas a las emisiones de importaciones; principalmente a través de un esquema de comercio de emisiones o impuesto al carbono. La razón de estos ajustes es combatir la fuga de carbono y la pérdida de competitividad. Especialmente los países en desarrollo, que no están preparados para emprender reducciones de emisiones, están preocupados porque sus exportaciones se verán afectadas y su desarrollo económico puesto en juego. Aunque en principio estas medidas no han sido aprobadas, desde el 2012, la inclusión de la aviación internacional en el esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea (UE ETS) podría entenderse como una medida de ajuste en frontera.

  • Promoción de tecnologías y medidas de bajo carbono

El cambio hacia una economía de bajo carbono requerirá de grandes inversiones, tanto del sector privado como del público, para absorber los altos costos iniciales requeridos para desarrollar fuentes de energía verde. Como consecuencia, los subsidios y otros incentivos son casi indispensables para motivar a las empresas a invertir y producir productos y servicios con energías limpias. Dichos apoyos, no obstante, podrían perjudicar a las empresas extranjeras y por lo tanto distorsionar la competencia. En efecto, las barreras no arancelarias como los requisitos de eficiencia energética, etiquetado de productos, créditos a la exportación y subsidios a la industria, son incluso más significativos como variables que justifica el impacto en las exportaciones o importaciones de componentes y equipos de reequipamiento más que los mismos aranceles de importación.

El foro podría constituirse en un lugar para debatir y buscar un equilibrio entre la urgencia de los países de cosechar los beneficios a través de una economía de bajo carbono y las ambiciones más de largo plazo, a fin de optar por una plataforma que brinde incentivos para innovación, reducción de costos y políticas de calidad.

  • Los esquemas de etiquetado y la huella de carbono

El número total de estándares de carbono e iniciativas de etiquetado está creciendo rápidamente. Tanto las normas desarrolladas por el gobierno, como aquellas aplicadas por el sector privado representan una gran cantidad de retos y oportunidades para el comercio, el desarrollo y la política climática, por lo que es indispensable un debate más amplio.

  • Regulación del transporte internacional

La aviación y el transporte marítimos se han convertido en emisores cada vez más importantes de gases de efecto invernadero (GEI). Debido a la naturaleza internacional de estos sectores, tendría que ser a través de esos foros donde se encuentre la solución más efectiva. No obstante, hasta ahora las negociaciones han sido estériles debido a desacuerdos políticos sobre cómo plasmar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Ante este panorama, la UE ha decidido incluir la aviación en su sistema interno  de emisiones a partir de 2012. La regulación de este sector es no discriminatoria, en el sentido de que todos los operadores aéreos, sin importar su nacionalidad, deben renunciar a sus derechos de emisión para vuelos dentro de la UE, así como vuelos con destino y precedencia al territorio europeo. La regulación de las emisiones procedentes de la aviación es una medida de respuesta al cambio climático que podría tener un impacto en el comercio, y por ende, en las perspectivas de desarrollo de terceros países. Aquellas economías que dependen fuertemente del turismo, o del comercio de bienes mediante flete aéreo, están muy preocupadas por este tipo de acciones unilaterales.

Recomendaciones para el programa de trabajo del foro

¿Cuáles son entonces las opciones? Un foro dentro de la CMNUCC podría tratar una variedad de temas, y ciertamente el comercio podría ser uno de ellos. Tres son los posibles pilares para la acción a desarrollar: transparencia, investigación y análisis y diálogo. El programa de trabajo de dicho foro podría contemplar lo siguiente:

Medidas de transparencia

La transparencia en las respuestas al cambio climático podría beneficiar tanto a los países que adopten las medidas como a aquellos que podrían ser impactados. Un aumento en los puntos de vista positivos sobre las medidas de respuesta podría contribuir a resultados positivos en futuras negociaciones, ya que se basaría en la buena voluntad de las partes; además de los beneficios reales en términos de desarrollo sostenible.

Extraer lecciones de los resultados positivos también permitiría la optimización de las medidas de política en el futuro. Un buen escrutinio sobre las repercusiones de estas políticas en terceros países puede fomentar mejoras en su diseño para así minimizar cualquier impacto adverso.

Por último, los países que podrían verse afectados conseguirán formular políticas mejor fundamentadas para proteger sus economías de los efectos adversos. Esa transparencia puede lograrse a través de un proceso de notificación y revisión, donde las Partes que emprendan esfuerzos de mitigación deban notificar las medidas, las cuales luego estarán sujetas a un proceso de revisión donde otras Partes tendrán la oportunidad de pedir información, así como emitir comentarios sobre las mismas. Otra opción podría ser permitir una revisión frecuente de las medidas de respuesta por un órgano especialmente creado para dicho propósito, posiblemente mejorado por la información y los comentarios de los países que implementan la medida. Todas las Partes serán luego invitadas a debatir y reaccionar a esa revisión. Dicha opción podría estar inspirada por los Exámenes de Política Comercial en la OMC.

Los países también podrían informar sobre las experiencias de dichos impactos en su desarrollo social y económico, así como respecto de sus propias medidas.

Experiencia, investigación e información

El foro incluye un proceso para compilar, estructurar y poner esta información a disposición en una base de datos. Esto permitirá la identificación de brechas de  investigación. La base de datos podría ser incluso mejorada con el apoyo de un grupo de especialistas de organizaciones intergubernamentales, la sociedad civil o la academia para brindar consultoría, investigación y análisis puntual respecto a los temas del foro.

Diálogo

El foro podría ser un espacio permanente de diálogo. Esto le permitirá a las Partes, así como a otras organizaciones, ponderar asuntos y circunstancias particulares que se presenten conforme los países vayan implementando nuevas medidas de mitigación. De esta forma, el foro puede también ayudar a ventilar preocupaciones, presentar información diversa y desarrollar soluciones.

¿Y el papel de la OMC?

Parte de la controversia en torno al comercio en el contexto de las negociaciones de la CMNUCC se debe a la incertidumbre sobre cómo y dónde tratar estos aspectos, así como al hecho de que hay otros procesos multilaterales y acuerdos y mandatos en material comercial. Por lo tanto es importante aclarar en qué asuntos y procesos el foro de cambio climático no tiene un mandato preciso, por lo que no deben tratarse en esa esfera. Estas son:

  • Formulación de reglas comerciales
  • Implementación de medidas comerciales
  • Resolución de violaciones de normas comerciales
  • Liberalización y reforma del comercio mundial

En efecto, la OMC así como otros acuerdos comerciales tienen un papel crucial que jugar en este sentido. Las instituciones comerciales están cada vez más preocupadas por el clima y es través de debates sobre cómo el comercio puede ser un catalizador de acciones de mitigación o adaptación, en donde se puede lograr avances en un área que amerita atención.

Finalmente, estos sistemas, aunque son distintos, están interrelacionados y debe ser coordinados. Lo que es realmente relevante es aclarar las responsabilidades de cada una de ellos y asegurarse de que exista un foro y un proceso para pugnar por el desarrollo sostenible.

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