Responsabilidades compartidas en las políticas para la adaptación al cambio climático en la agricultura

26 November 2009

Dr.  Carlos Pomareda[*]

Las implicaciones del cambio climático son universales y cobran relevancia particular cuando sus fenómenos asociados tienen efectos en la agricultura y la seguridad alimentaria. Paralelo a estos efectos, especialmente en lo que manejo y adaptación a las condiciones extremas se refiere, es necesario explorar el tema de las responsabilidades compartidas en el planteamiento de políticas.

Inestabilidad climática y cambio climático

En el caso de la agricultura se requiere hacer una diferenciación entre las implicaciones del cambio climático como proceso que se da en el largo plazo y la variabilidad o inestabilidad climática en el corto plazo. Sin embargo, no se debe obviar que ambos procesos son concurrentes.

Por una parte, la inestabilidad climática implica que durante un año ocurren fenómenos climáticos cada vez menos predecibles. Por ejemplo, en el trópico seco las lluvias que usualmente ocurrían en las tardes, ahora se dan en cualquier momento del día. En las zonas andinas las heladas pueden ser más tempranas y más severas, o no presentarse, pero también son menos predecibles.

El cambio climático es un proceso de mayor extensión en el tiempo y que es evidente a nivel global. Los estudios al respecto lo asocian al calentamiento global, y se utilizan macro indicadores, como el aumento de la temperatura de la tierra, proceso de muy largo plazo, y la ocurrencia de temperaturas extremas, entre otros, para referirse a este fenómeno. En tal sentido, y según indica Rodríguez, los macro-cambios esperados en la agricultura serían muy diversos según las zonas agroecológicas y latitudes[2].

Las particularidades de la agricultura

En relación a la agricultura son varias las observaciones particulares que surgen con respecto a los efectos de la inestabilidad climática:

  • Se dan en forma muy distinta, según los tipos de cultivo. Dentro de los que son más susceptibles tenemos por ejemplo: las hortalizas, la papa, el arroz y los frutales; otros son menos sensibles, como la caña de azúcar y la palma aceitera. Ocurren en distintos momentos del ciclo del cultivo; es decir que las inestabilidades climáticas tienen repercusión en la germinación de las semillas, en el desarrollo de la planta (o de las malezas que compiten con ella), en la floración, en la fructificación, e inclusive en las cosechas. Son diferenciados según las tecnologías ya que éstas son sumamente diversas y por lo tanto el efecto se presenta según la calidad del material genético, métodos de siembra, prácticas de cultivo, uso de agroquímicos, controles de insectos, uso de ambientes controlados, etc. Si bien hay una tendencia a analizar los efectos sobre los cultivos, es importante también reconocer las consecuencias sobre la salud y productividad de los animales.

  • Un factor importante a destacar es que las condiciones climáticas extremas son la principal causa de la pérdida de los activos como las instalaciones, viviendas, herramientas y enseres domésticos en la finca, incluyendo el enterramiento de drenajes y pozos. El daño en la salud y pérdida de vida de las personas, así como el desvío del uso de la fuerza laboral hacia actividades de reconstrucción y reparaciones, son circunstancias que suelen ser ignoradas en el análisis del impacto de los desastres naturales. Los efectos son menos severos cuando las fincas tienen inversiones que les permite tolerar mejor la inestabilidad y las condiciones extremas.

Si bien los orígenes del cambio climático son diversos, la agricultura es un contribuyente relevante a ese cambio, en algunos aspectos negativos y otros positivos. Sin embargo, lo importante es que tiene consecuencias trascendentales en la generación de ingresos en forma sostenida. En este artículo se reconoce que las medidas de política deben considerar el aporte que la agricultura puede hacer a la protección ambiental y por lo tanto a mejorar las condiciones del clima; y que ello convierte a la actividad un negocio más viable en el corto y el mediano plazo.

Medidas a ser consideradas por los agricultores

En relación a la inestabilidad y el cambio climático es preciso tomar decisiones teniendo en cuenta las condiciones de riesgo y de incertidumbre. Las condiciones de riesgo son aquellas que se pueden anticipar con algún grado de probabilidad en cuanto a su ocurrencia en algún momento y en cuanto a su magnitud. La incertidumbre, por su parte, concierne a aquellos eventos que no se pueden anticipar, y que pueden ocurrir en cualquier momento. Con estas consideraciones se pueden identificar tres niveles de decisiones en relación a la inestabilidad y el cambio climático, a saber: la planificación, la adaptación y el manejo durante el ciclo productivo, y las medidas relativas al resarcimiento de las pérdidas.

La planificación se refiere a especificar las acciones y productos esperados en un horizonte de mediano plazo. También se entiende como la prevención o anticipación para definir las medidas preventivas. Algunas de éstas incluyen las inversiones, como por ejemplo la construcción de drenajes para eliminar excedentes de agua, la construcción de pozos y reservorios para los períodos de escasez de agua, la siembra de árboles para cortinas rompevientos y otras inversiones cuya existencia mitigará el daño de las condiciones climáticas severas.

Al respecto, y según el grado de aversión al riesgo, algunos productores han optado por el monocultivo y por cultivos más riesgosos, pero en promedio más rentables. Otros productores más conservadores optan por cultivos y crianzas cuya vulnerabilidad a los cambios de clima es menor. Los ingresos son en promedio inferiores que en el caso anterior, pero también es menor la variabilidad de los ingresos netos.

La selección de las tecnologías es un factor crítico. Éstas, como se refirió antes, pueden ser muy variadas, pero lo importante es que la selección que se haga tome en cuenta en forma explícita las condiciones de riesgo.  El monocultivo es en definitiva una práctica que expone a la mayor vulnerabilidad, aún cuando el escalonamiento de las siembras puede ser de gran ayuda. Otras tecnologías pueden incluir las siembras en invernadero, la siembra en asocio, la siembra directa, etc.

La segunda medida se refiere a la adaptación y manejo durante el ciclo productivo o el ciclo anual, una vez hecha la planificación. Esto depende especialmente de la vigilancia del comportamiento de los cultivos y los animales a fin de tomar las medidas con suficiente antelación a la ocurrencia de eventos climáticos. La adaptación también puede hacerse modificando los planes originales de cultivo. Por ejemplo, si las condiciones de clima han causado daño a los cultivos en las etapas tempranas, advirtiendo así que la productividad efectiva va a ser menor, se dan dos circunstancias. Algunos productores optan por no seguir aplicando insumos como fertilizantes, pues consideran que ante el daño potencial, aplicar fertilizantes puede ser un gasto inoficioso. Otros deciden aplicar más fertilizantes para compensar por el daño inicial.

La tercera  medida tiene que ver con lo que se debe hacer para resarcirse de las pérdidas. Los seguros de cosechas han sido utilizados desde hace muchos años como una medida de protección económica para resarcirse de las pérdidas de los cultivos, los animales, los equipos y las instalaciones por razón de los factores externos. Sin embargo, debe reconocerse que la adquisición de una póliza de seguro ofrece la posibilidad de una recuperación del valor de lo perdido, pero no resuelve el problema de disponer de los productos. Esta observación es altamente relevante cuando se considera el aporte de la producción nacional a la seguridad alimentaria.

Tomar en cuenta estas medidas es de suma importancia para definir y poner en práctica las políticas que ofrezcan condiciones favorables para tomar decisiones y efectuar las inversiones necesarias.

Implicaciones para las políticas

La relación entre la inestabilidad climática, los mercados y la economía de un país añade un importante grado de complejidad al tratamiento del tema de las políticas. Los eventos climáticos no anticipados afectan los costos de producción, especialmente cuando asociado a dichos eventos, ocurren plagas o enfermedades inesperadas cuya eliminación requiere adquirir insumos e incurrir en gastos de aplicación no previstos. La situación se agrava cuando todos los productores acuden a hacer las compras, los insumos escasean y suben los precios.

Las condiciones de clima adverso pueden causar bajas en los rendimientos. Esto disminuye la oferta y se desencadena la escasez de productos y la consecuente alza en los precios. Pero también, ante condiciones de clima muy favorables, cuando la oferta aumenta, hay baja de los precios con resultados inversos, de beneficio para los consumidores y perjuicio para los productores.

Cuando los daños son cuantiosos, es el presupuesto del gobierno el que se ve afectado para atender las emergencias. Los gastos ya previstos, entre ellos los de apoyo a la agricultura, son en ese caso disminuidos. Aunado a eso, en los años posteriores se tendrán que emprender  inversiones no previstas para la reconstrucción de obras y reparación de daños.

Por último, la escasez de productos puede implicar requerimientos imprevistos de divisas para importar los productos que escasean. Cuando éstos son extremos, puede ser necesaria una mayor cantidad de moneda extranjera que presione a una devaluación o a un endeudamiento externo. Debe admitirse también que estos requerimientos pueden ser mayores ante el alza de los precios internacionales de los alimentos, situación que se confronta en la actualidad en muchos países. Lo expuesto implica que las políticas relacionadas a la agricultura y la alimentación en el contexto de una mayor inestabilidad climática, deben abordarse desde varios ángulos y no sólo desde el productivo.

La argumentación para la responsabilidad compartida

Según Stern[3], la necesidad de las políticas y la regulación del Estado en relación al ambiente y al clima se justifican porque hay "fallas de mercado" que tienen dos implicaciones. Por un lado, hay una asignación de recursos a los retornos inmediatos (con poco compromiso con el futuro); y por otro, el sistema de mercado no obliga a pagar por los daños que se causan al ambiente.

La justificación para tener un marco de políticas renovado en el que se haga explícito el objetivo de prevenir, ayudar a manejar y recuperarse de los daños causados por las inestabilidades climáticas en la agricultura incluye: a) fomentar la toma de conciencia para  asegurar que las políticas públicas en esta materia sean sostenibles en el tiempo; b) reconocer que la adaptación en la agricultura tiene características de bien público, es decir, es de interés para toda la sociedad; c) profundizar el conocimiento de las estrategias de adaptación heredadas de la época precolombina y empleadas por los agricultores, principalmente destacando la vinculación del impacto cambio climático sobre la disponibilidad de agua en relación a la agricultura; y d) desarrollar capacidades para la producción, integración y sistematización de información climática para entender las interrelaciones entre las dinámicas física y humana del cambio climático en la agricultura.

Las medidas de política adquieren especificidad de acuerdo con los objetivos que persiguen en cada caso. Estos pueden ser tan variados como el aumento de la productividad, la resistencia a las enfermedades, la tolerancia a los daños climáticos, la seguridad en la inocuidad de los alimentos, la erradicación de las enfermedades, etc. Los instrumentos de política son el medio para hacer efectivas las medidas de política, y toman la forma de normas y reglamentos, acciones de capacitación, medios de información, subsidios a través de fondos competitivos, entre otros.

En el ámbito local: La agricultura adquiere especificidad según las condiciones agroecológicas en distintos territorios. Dichas condiciones pueden ser claramente definidas en los valles en los que se utiliza el riego y que están claramente demarcados; pero son más difusas en territorios en los que la relación entre los bosques, áreas de pastizales y de cultivos son parte integral del paisaje.

En el ámbito nacional: A este nivel deben definirse las políticas de responsabilidad del Estado para lograr que los efectos de la inestabilidad y el cambio climático no sean negativos sobre la agricultura. Sin embargo, es difícil separar aquellas medidas específicas para la agricultura, de las que se tomen para el país en general.

El ámbito internacional: El cambio climático es un proceso global y que por lo tanto atañe a todas las naciones. Se ha reconocido también que la severidad de la situación climática se debe en gran medida al calentamiento global y que las emisiones desde los países desarrollados son las que más contribuyen a tales condiciones. Es por ello que las políticas internacionales deben darse y ponerse en práctica como un compromiso de todos los países y con aporte de recursos financieros por parte de quienes más contribuyen a la situación indiciada.

Uno de los aspectos más importantes a nivel global concierne a la generación y difusión de tecnologías hacia los países en desarrollo para el ahorro de energía, la generación de energía renovable y el desarrollo de mercados para bienes y servicios tecnológicos. Un segundo aspecto compete a la extensión a nivel universal de la aplicación de medidas permitidas (de la Caja Verde) de la OMC, hasta ahora utilizadas sólo por los países desarrollados. Éstas son permitidas bajo la condición de que contribuyan al desarrollo sostenible y no creen distorsiones en el mercado internacional. Las medidas antes referidas pueden contribuir a una agricultura más sostenible y tolerante de las inestabilidades climáticas

La solidaridad internacional es el vehículo más efectivo para la adaptación a los efectos de las inestabilidades climáticas. Debe recordarse que los fenómenos climáticos que tienen efectos positivos o negativos, no se dan en forma simultánea a nivel global. Es por eso que se requiere crear fondos de emergencia para asistir a los diferentes países en distintos momentos.

Impactos son una realidad

Los efectos del cambio climático en la agricultura son una realidad y por lo tanto renovar el marco de políticas y los instrumentos para su aplicación es indispensable. Ello amerita  capacidades locales, nacionales e internacionales para hacer un uso efectivo de los recursos. En ese sentido se necesitan programas de apoyo a las asociaciones de productores y a los gobiernos municipales para asumir responsabilidades crecientes al respecto. La transferencia de funciones en relación a la recaudación de tributos por impuestos a la propiedad y a los ingresos, debe ser acompañada de una mejora sustantiva en la capacidad para generar y ejecutar proyectos que ayuden a prevenir y mitigar los efectos del cambio climático. Las inversiones locales en concientización de la población, arborización en los causes de los ríos y construcción de drenajes, deben recibir la mayor prioridad.

La institucionalidad internacional preocupada por los asuntos climáticos es sumamente amplia y no parece mostrar signos de estar trabajando en forma cohesionada, ni dando evidencia de la efectividad en el uso de los vastos recursos de que disponen. Es indispensable un trabajo más integral entre el Grupo Consultivo Internacional de Investigación Agrícola (CGIAR), la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Global Environmental Facility (GEF). La información generada por el Panel Internacional de Cambio Climático (IPCC), así como por las numerosas organizaciones no gubernamentales internacionales debe ser mejor aprovechado. En conclusión, hay un gran desafío de políticas renovadas y capacidad institucional a varios niveles para afrontar mejor el cambio y la inestabilidad climática en la agricultura.

[*] Director Ejecutivo de Servicios Internacionales para el Desarrollo Empresarial S.A., , www.side-agro.com

[2] Rodríguez, A. (2007, noviembre). "Cambio Climático y Agricultura: Implicaciones para la adaptación y las Políticas Públicas". Conferencia en la VIII del Foro Regional Andino para el Diálogo y la integración de la Educación Agropecuaria y Rural. Lima, Perú.

[3] Stern, N. (2006). Stern Review: The Economics of Climate Change. Londres. 2006.

This article is published under
26 November 2009
La Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) dedica su Informe Mundial de Inversión 2009 a la agricultura. La inversión extranjera en este...
Share: 
26 November 2009
Javier Sabogal Mogollón Para los países latinoamericanos, las negociaciones actuales sobre cambio climático son un importante escenario para identificar temas críticos, en los cuales la región debe...
Share: