Retos y oportunidades para el uso sostenible de la biodiversidad (biocomercio) en América Latina

7 February 2013

Jorge Cabrera Medaglia*

El Centro Internacional de Comercio y Desarrollo Sostenible (ICTSD, por sus siglas en inglés), en colaboración con otras instituciones (PNUMA, CINPE, ITC) organizó un diálogo titulado "Las oportunidades de los países de América Latina en una transición hacia la economía verde", el cual fue realizado en San José el 26 y 27 de julio del 2012[1].  El evento exploró, entre otros aspectos, el sector de los productos y servicios derivados de la biodiversidad en el contexto de la denominada "economía verde"[2].

Este artículo pretende exponer algunas de las conclusiones y recomendaciones derivadas del taller, así como las apreciaciones del autor respecto a los retos y oportunidades para el uso sostenible de la biodiversidad en general y en particular para el llamado "biocomercio" y los "mercados verdes".

Importancia económica de la biodiversidad para la región

Los recursos biológicos suministran a la humanidad bienes y servicios de la más variada naturaleza, tales como alimentos, cosméticos, medicamentos, productos naturales, variedades agrícolas, agentes de control de plagas, y muchos otros que no siempre se valoran apropiadamente. En el contexto de la "bioeconomía" (biotecnología, genómica y otras áreas), el desarrollo de la ciencia y tecnología y su aplicación a los recursos biológicos se convierte además en un imperativo para mejorar la competitividad de los países de la región. Las innovaciones y productos podrían estar cada vez más estrechamente basadas en el uso inteligente de la biodiversidad, no sólo como un mecanismo que permita el crecimiento económico, la generación de empleo, y el aumento de la calidad de vida de la población, sino también la conservación de los recursos.

De forma más limitada se ha acuñado el término "biocomercio" para referirse al conjunto de actividades de recolección, producción, procesamiento y comercialización de bienes y servicios derivados de la biodiversidad nativa, bajo criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica. Algunos ejemplos son la producción forestal no maderable, tales como aceites esenciales, colorantes, pigmentos, tintas naturales, especias y flores exóticas; el ecoturismo y el turismo rural; y la agricultura orgánica, entre otros. Efectivamente, se ha estimado que el mercado potencial para el biocomercio asciende a más de US$ 800 mil millones por año, considerando especialmente el caso de los productos farmacéuticos[3].

No obstante, iniciativas como el biocomercio deberían acompañarse de una estrategia para dar valor agregado a los productos y servicios mejorando la posición de los países de la región en las cadenas globales de valor.

Entre los retos y oportunidades para el "biocomercio" se pueden citar los siguientes:

  • Investigación y generación de conocimiento

Lamentablemente, se ha considerado que la biodiversidad es una "mina de oro verde" que se encuentra esperando a ser descubierta. Por el contrario, generar riqueza del patrimonio natural requiere de un esfuerzo económico, científico y político. En las sociedades actuales del conocimiento, la ciencia y la tecnología, en medio de crecientes problemas asociados a la pérdida de calidad ambiental, y con demandas de mayor equidad en la distribución de los ingresos, se requieren con urgencia programas y proyectos que agreguen valor a la biodiversidad.

En este orden de ideas, resulta necesario mejorar la cantidad y calidad de la  investigación científica asociada a la diversidad biológica. Cuando se invierte en investigación y desarrollo en esta materia, se incrementan sustancialmente las posibilidades de generar productos innovadores mucho más rentables: desde agentes de control de plagas y otros productos agrícolas hasta medicamentos (fitofármacos) y alimentos funcionales. Una mayor vinculación entre el sector de investigación (especialmente las universidades como los grandes impulsores de la misma en AL) y el sector privado, las comunidades locales y los pueblos indígenas, permitiría mejorar las oportunidades de éxito de los productos derivados de la biodiversidad y del conocimiento tradicional asociado.

No menos importante es la existencia de programas nacionales para inventariar los recursos biológicos con que se cuenta y sus potenciales usos (inventarios, bioprospección).

  • Tramitología para acceder a los recursos

Existe un marco legal relativamente desarrollado que regula las actividades económicas relacionadas con el uso de la biodiversidad. Este marco ha buscado introducir, de manera progresiva, el concepto de desarrollo sostenible. La evolución de este ordenamiento jurídico ha sido rápida y profunda, particularmente a partir de mediados de los noventa, y obedece a la necesidad de cumplir con mandatos constitucionales u obligaciones internacionales[4].

No obstante, ello ha generado la promulgación de legislación ambiental que aún presenta un alto grado de dispersión debido a la existencia de numerosas normas que no necesariamente responden a un hilo conductor y que han sido emitidas en momentos y con propósitos distintos. Sin embargo, se han producido esfuerzos importantes por lograr una mayor unidad y coherencia a lo dispuesto en el marco legal.

Aunque en gran medida el componente legal busca facilitar el acceso al recurso natural y su uso sostenible, se han identificado casos en los cuales los requisitos y trámites establecidos pueden desincentivar a quienes deseen realizar actividades sostenibles del uso de la biodiversidad o resultar del todo innecesarios para la conservación del recurso.

Adicionalmente, el marco legal e institucional relacionado con la materia ambiental se encuentra en continuo estado de cambio, de forma que frecuentemente se establecen nuevas regulaciones y requisitos. Aunque estas modificaciones son necesarias para hacer frente a la nueva evidencia científica, preferencias sociales o para aprender de las lecciones de la aplicación de viejas reglas, se genera incertidumbre y se producen costos de transacción más altos mientras las instituciones obtienen experiencia en las nuevas normas.

Considerando lo antes mencionado, es aconsejable abordar la simplificación y racionalización de trámites para las actividades de biocomercio. Esto incluye desde la descentralización de trámites y permisos; la eliminación de requisitos cuyo cumplimiento resulta difícil sin que a la vez tengan como consecuencia real garantizar la conservación de los recursos naturales; la utilización de instrumentos tecnológicos en el proceso de otorgamiento de permisos y el cumplimiento de  trámites; entre otros.

  • Requisitos y mercados complejos

Los mercados emergentes para productos y servicios derivados de la biodiversidad, al mismo tiempo que representan una gran oportunidad, conllevan la amenaza del surgimiento de nuevas regulaciones sobre "nuevos alimentos", medicamentos naturales, entre otros, como ha ocurrido en Europa y otros países desarrollados, y en menor medida en algunos países en desarrollo.

Estas "reglas del juego" pueden convertirse en un obstáculo al desarrollo de mercados verdes. Si bien es cierto que se deben ponderar los legítimos intereses de los consumidores y el resguardo a la salud, es conveniente garantizar que los marcos jurídicos consideren adecuadamente las capacidades y opiniones de los  proveedores de manera que no se establezcan obstáculos innecesarios al comercio.

  • Mejorar los marcos de acceso a recursos genéticos y conocimientos tradicionales: el Protocolo de Nagoya

La región latinoamericana ha sido pionera en emitir regulaciones sobre acceso a recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados (Brasil, Costa Rica, la Decisión Andina 391 y su implementación nacional por Perú, Bolivia y Ecuador). Pero pese a su existencia, su nivel de implementación y la satisfacción con los resultados obtenidos a la fecha (beneficios monetarios y no monetarios derivados de contratos de acceso y otros acuerdos) han sido escasos. Ante ello, la aprobación del Protocolo Nagoya sobre Acceso a Recursos Genéticos y Distribución de Beneficios en la COP 10 del Convenio de Biodiversidad en octubre de 2010, constituye un hito en el desarrollo y evolución de este acuerdo internacional. Sin embargo, esto solo representa el primer paso para la efectiva implementación del tercer objetivo del Convenio: la justa y equitativa distribución de beneficios derivados de la utilización de recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados.

Mucho camino falta por recorrer, tanto a nivel del propio Protocolo (en el momento en que entre en vigencia luego de obtener la ratificación número 50), como a nivel nacional para que los resultados derivados de su aplicación se materialicen. El Protocolo desarrolla tópicos que el Convenio apenas menciona en sus artículos relevantes (1, 8 inciso J, 15 y 16 fundamentalmente), tales como los conocimientos tradicionales y los derechos sobre los recursos genéticos de los pueblos indígenas y comunidades locales (incluyendo el posible desarrollo de protocolos comunitarios). Al mismo tiempo, introduce un conjunto de novedosos instrumentos, como: mecanismos de monitoreo del uso de los recursos genéticos por medio del certificado de legal procedencia y los puntos de verificación; medidas de cumplimiento con las legislaciones nacionales de acceso de los proveedores; disposiciones para facilitar la observancia de los términos mutuamente acordados entre proveedores y usuarios; requerimientos para facilitar la investigación básica; el tratamiento de los recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados; la posible creación de un mecanismo multilateral para distribuir beneficios en los casos donde no sea posible identificar el origen de los recursos, entre otros.

El Protocolo puede tener como efecto mejorar la seguridad jurídica de los proveedores y usuarios de recursos genéticos y conocimientos tradicionales asociados, a la vez que se promueva la investigación científica en la biodiversidad. En este momento se ejecutan diversos proyectos en la región para mejorar la capacidad nacional para implementar una normativa en esta materia, así como para negociar contratos de acceso y otros acuerdos. Es de esperarse que el Protocolo permita revisar la legislación existente o generarla de forma que se puedan corregir los problemas identificados en el pasado (altos costos de transacción, falta de claridad en ciertos aspectos, etc.).

  • Uso de instrumentos de propiedad intelectual

El uso de mecanismos de propiedad intelectual para promover el uso sostenible de la biodiversidad ha ido en aumento en los últimos años, tal es el caso de las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen. A pesar de algunos esfuerzos e iniciativas, aún existen posibilidades de mejorar su aplicación en los cultivos nativos o prácticas tradicionales asociadas a los mismos. Particularmente, a la luz de los tratados de libre comercio o acuerdos de asociación (con los Estados Unidos y la Unión Europea), este tópico ha cobrado mayor relevancia como un esquema para aprovechar la riqueza biológica y cultural de la región.

  • Generación de una institucionalidad en materia de biocomercio

En algunos países, especialmente en América Central, los ministerios de ambiente han jugado un tímido papel en la promoción del "biocomercio" sin que exista una institucionalidad que lo apoye dentro de estas entidades. Estas actividades usualmente son regidas por los ministerios de economía, comercio o similares, con una escasa intervención de las instituciones ambientales. No siempre se cuentan con programas u órganos de promoción del biocomercio u esquemas similares (como ocurre en ciertos países andinos), limitándose el rol de los ministerios de ambiente al de tramitadores de permisos para accesar los recursos naturales. Excepcionalmente se han desarrollado iniciativas puntuales (proyectos financiados con cooperación internacional) sin una estructura orgánica permanente.

  • Mejorar los protocolos o normas técnicas de aprovechamiento

Uno de los aspectos donde aún debe trabajarse (al menos en algunos países de la región) radica en la promulgación de normas técnicas, planes de manejo o protocolos de aprovechamiento de los recursos naturales base de las actividades de biocomercio. Lo anterior debido a que la ausencia de dichos protocolos impide o dificulta las actividades de biocomercio, y al mismo tiempo puede tener consecuencias negativas sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, una de los principios rectores del biocomercio. La falta de protocolos impide el desarrollo del biocomercio; crea dificultades para otorgar permisos posteriores debido a la ilegalidad original que permea toda la cadena de valor del producto[5]; y puede afectar el uso sostenible de los recursos.

Creación o reglamentación de incentivos fiscales y de otra naturaleza para promover el biocomercio

Otra área de interés consiste en la creación o reglamentación de incentivos de naturaleza tributaria, crediticia u otros. La generación de incentivos a actividades empresariales sostenibles basadas en la biodiversidad podría resultar de alta prioridad para impulsar las actividades de biocomercio.

Igualmente, una de las dificultades relacionadas con los incentivos al biocomercio lo  constituye la ausencia de sistemas propios de certificación y etiquetado, aunque con algunas excepciones en materia de ingredientes naturales y otros.

Los anteriores aspectos llaman nuevamente la reflexión sobre la coexistencia entre los retos y las oportunidades  que rodean el tema del biocomercio, los cuales, dependiendo de la óptica adoptada  pueden condicionar el camino hacia la transición de una economía verde. En este sentido, no se debe perder de vista que aspectos tan claves como la investigación y generación de conocimientos - en un terreno aún "incipiente" -, el marco institucional e incluso las regulaciones en mercados que podrían tornarse más complejas.

*Profesor de la Maestria de Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica. Asesor Legal INBio. Investigador principal en derecho de la biodiversidad, Centro de Derecho Internacional del Desarrollo Sostenible (www.cisdl.org).

[1] Ver el Informe de los debates disponible en: http://www.ictsd.org/themes/natural-resources/diálogo-sobre-“las-oportunidades-de-los-países-de-américa-latina-en-una

[2] El Documento final de la Conferencia Rio+20, titulado "El Futuro que Queremos" contiene una sección relativa a la "economía verde". Una de las principales conclusiones de la Conferencia relacionada con este aspecto es que no existe un único concepto de la misma. En todo caso, la "economía verde" parte del reconocimiento de los impactos ambientales ocasionados por diferentes modelos de desarrollo, sus implicaciones económicas y sociales y las oportunidades de cambio que existen. A pesar de las dificultades para su adecuada conceptualización, resulta imprescindible promover un modelo económico sostenible que incluye, pero no se limita, a economías bajas en carbono y a procesos productivos consistentes con el respeto y protección ambiental. También se reconoce que existen oportunidades interesantes en sectores de interés, especialmente relacionados con el uso sostenible de la biodiversidad con que cuenta la región. Asimismo, para facilitar la implementación de este concepto, el documento establece un total de 16 principios u orientaciones prácticas.

[3] Existen múltiples estudios puntuales del valor para ciertos sectores. También se han producido algunos estudios integrales, tales como, Ten Kate, Kerry y Laird, Sara (1999) The Commercial use of Biodiversity, Earthscan, London y deben indicarse algunos de los datos contenidos en el  Estudio de la Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad coordinado por el Programa de Naciones Unidas para el Ambiente (2010).

[4] Ver en este sentido, Cabrera, Jorge (2006), Documento Final de Consultoría "Facilitación de financiamiento para negocios basados en la biodiversidad y apoyo a actividades de desarrollo de mercados en la región Andina", Corporación Andina de Fomento.

[5] Igualmente, en tanto que uno de los principios del biocomercio radica en el respeto a la legislación ambiental, la falta de protocolos que fundamenten el otorgamiento de permisos puede convertirse en un serio obstáculo para garantizar el cumplimiento de dicho principio.

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