Ronda de Bali, América Latina y la facilitación del comercio

28 November 2013

La creciente apertura de los mercados internacionales, con la consiguiente disminución del uso de los aranceles como instrumentos de protección y de asignación de recursos ha puesto de manifiesto la existencia de un sinnúmero de regulaciones o instrumentos de corte no arancelario que pueden incidir sobre el acceso a los mercados y los compromisos asumidos por los países, tanto en el plano multilateral como en los ámbitos regionales y bilaterales.

Entre estas cuestiones podría citarse la necesidad muchas veces impuesta a los agentes económicos de cumplir con regulaciones aduaneras engorrosas y complicadas; la exigencia de observar determinados permisos o licencias (automáticas o no automáticas); la aparición de regulaciones paraestatales adoptadas por agentes privados que, si bien no constituyen requisitos obligatorios, su uso generalizado muchas veces genera barreras de acceso que esconden afanes proteccionistas.

Este fenómeno ha traído como consecuencia un desplazamiento progresivo del foco de atención de las agendas internacionales, de la cuestión meramente arancelaria a la necesidad de negociar reglas claras y transparentes para el comercio internacional, dotándolo de un marco jurídico estable y previsible.

En América Latina, según cálculos de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), al 2012 el 65% de los ítems estaba liberalizado en el marco de los distintos acuerdos existentes en la región y se proyecta que al 2021 este porcentaje ascienda a 77,4%.1

Si bien restan algunos desafíos en el proceso de fortalecimiento y profundización del comercio intrarregional, como pudiera ser la convergencia progresiva de estas preferencias en un formato regional, sea bajo la negociación de un nuevo acuerdo al amparo del Tratado de Montevideo, sea bajo el relanzamiento de la preferencia arancelaria regional de la Asociación, queda claro que la agenda de negociaciones arancelarias se encuentra, cuando menos, avanzada en su gran mayoría.

Por consiguiente, no resulta extraño que, de un tiempo a esta parte, la mayoría de los acuerdos comerciales que vienen suscribiendo los países entre sí contemplen capítulos en materia de procedimientos aduaneros y facilitación del comercio dirigidos a lograr una gestión eficiente de las administraciones aduaneras que, sin perder de vista la necesidad de salvaguardar la seguridad y el interés fiscal, permita que el comercio bilateral fluya sin mayores obstáculos en frontera.

Las complejidades de la Novena Conferencia Ministerial
El sistema multilateral de comercio no ha permanecido ajeno a estas cuestiones y es por ello que la Novena Conferencia Ministerial de la OMC, a celebrarse del 3 al 6 de diciembre de 2013 en Bali, Indonesia, tiene al área de la facilitación del comercio como una de las tres cuestiones que los miembros vienen negociando (las otras dos son agricultura y el tratamiento a los países menos adelantados) dentro del llamado "Paquete de Bali".

Sin embargo, existe mucho pesimismo en la comunidad internacional por el escaso avance de las negociaciones adelantadas en el marco de la Declaración Ministerial de Doha (2001) a la fecha. Es más, hay una clara conciencia de que son pocas las oportunidades que restan para lograr progresos reales, efectivos y concretos en el plano multilateral.

Dentro de las complejidades para alcanzar un acuerdo se encuentra la necesidad planteada por muchos países, particularmente en desarrollo, de lograr un equilibro entre los temas en negociación -facilitación del comercio, agricultura y medidas para ayudar a los países más pobres- con cuestiones mucho más específicas tales como las relacionadas a los subsidios agrícolas aplicados por algunos países, el alcance de las medidas en materia de trato especial y diferenciado, incluyendo lo relativo a la administración de cuotas arancelarias agrícolas, el establecimiento o no de plazos de implementación para los países en desarrollo y países menos adelantados respecto a determinados compromisos, entre otras.

De la facilitación del comercio a sus impactos
En relación a la facilitación del comercio, el objetivo de la negociación es la flexibilización de los procedimientos aduaneros, volviéndolos más transparentes y predecibles, así como mejorar la eficiencia y disminuir los costos para el comercio.

Las negociaciones se basan en la creación de un marco común que regule las formalidades aduaneras, incorporando asuntos como las ventanillas únicas de comercio exterior (VUCE) y la gestión del riesgo.

De acuerdo a fuentes de la OMC, el acuerdo en negociación contiene una estandarización y simplificación global de los procedimientos de aduana que, según cálculos, reduciría los costos comerciales en 10% para los países desarrollados y en 14% para los países en desarrollo.

De acuerdo a lo anterior, no suena descabellada la eliminación de barreras administrativas y trabas burocráticas, acompañada de un conjunto de normas y disciplinas que mejoren y simplifiquen las operaciones de comercio exterior. En efecto, tiene un correlato lógico en la disminución de los recursos que los agentes económicos destinan a cumplir con las distintas exigencias oficiales existentes, tanto en los mercados de origen como de destino. En términos relativos, esto supone un impacto mayor en operadores económicos con menores capacidades para afrontar dichas exigencias, vale decir micro, pequeñas o medianas empresas que buscan en los mercados externos ventanas de oportunidad para sus productos.

Esto se torna particularmente palpable en una región como América Latina, en donde el tejido empresarial se encuentra compuesto en su inmensa mayoría por este tipo de empresas. Un estudio conjunto de la OCDE y la Cepal señala que "...en la estructura productiva de la región, las Mipymes aparecen como un componente clave habida cuenta de que representan el 99% de las empresas y emplean a cerca del 67% de los trabajadores..."2 Las ventajas para la región de tener un sólido paquete normativo multilateral en materia de facilitación del comercio se torna, en ese sentido, a todas luces evidente.

América Latina frente a los retos de un acuerdo
Las complejidades de un paquete normativo como el que se discute en Bali en materia de facilitación del comercio presenta retos distintos para los países de América Latina y el Caribe, tomando en consideración varios factores como las capacidades institucionales existentes (de ahí, por ejemplo, el debate sobre plazos de implementación), así como el avance que sobre la materia se ha producido en los ámbitos bilaterales o regionales.

A manera de ejemplo, el Acuerdo de Promoción Comercial (APC) entre Perú y Estados Unidos contiene un capítulo de administración aduanera y facilitación del comercio cuyas disciplinas coinciden en gran medida con aquellas contenidas en el proyecto de texto de negociación refundido de Bali, incluyendo disposiciones sobre publicación de la información, despacho anticipado de mercancías, resoluciones anticipadas, gestión del riesgo, entre otras.

Partiendo de la base de que las administraciones aduaneras, por razones obvias, no establecen procedimientos diferenciados o discriminatorios según el socio comercial, la implementación del APC implicó una reforma transversal de la gestión aduanera peruana.

En este orden de ideas, resulta evidente que para los países de la región que ya incorporaron este tipo de disciplinas dentro de su ordenamiento jurídico, los retos y desafíos que planteaba el paquete de Bali en lo que a facilitación del comercio se refiere eran mucho menores que los que enfrentan países que todavía no han efectuado reformas de similar naturaleza, particularmente cuando se trata de países que requieren fortalecer sus capacidades institucionales para hacerles frente.

De hecho, en América Latina existen diversas iniciativas, planes y programas en materia de facilitación del comercio, entre las que puede destacarse lo relativo al diálogo en materia económica y comercial adelantado en el marco de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), en donde se ha encomendado a los mecanismos regionales y subregionales de integración de la región a que elaboren un Programa de Facilitación del Comercio de América Latina y el Caribe (Plan de Acción de Caracas 2012), que incorpore temas tales como la certificación de origen digital, la interoperabilidad de las VUCE, la compatibilización de los sistemas de información económica y comercial de la región, entre otros.

Un ejemplo interesante y concreto de avance en materia de facilitación del comercio en la región está dado por la certificación de origen digital (COD) desarrollado como un mecanismo de certificación alternativo al sistema de certificación en papel, en el marco de la Aladi, cuyos países miembros se han trazado el objetivo de comenzar a emitir certificados de origen digitales de manera regional para octubre de 2014.3

Una reflexión final
Desde una perspectiva histórica, la Conferencia Ministerial de Bali se encuentra separada apenas por escasos instantes de la reciente Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible "Río+20" de 2012. Salvando las especificidades, para los tomadores de decisiones ambos acontecimientos multilaterales no pueden ni deben quedar desconectados.

En este contexto, la facilitación del comercio es un ejemplo concreto sobre cómo los objetivos de las políticas comerciales y de las políticas ambientales y del desarrollo sostenible pueden alinearse. Dicho de otro modo, la facilitación del comercio podría definirse como la "racionalización, simplificación, reducción o eliminación de todas las medidas o barreras que obstaculicen el comercio internacional".4 De igual manera, el desarrollo sostenible se define como aquel que satisface las necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades.

Ambas definiciones parten de una misma base, la racionalización, y nos demuestran en realidad que no hay nada nuevo bajo el sol, pues hacen más que reafirmar o reeditar la más vieja interrogante que nos plantea la teoría económica desde sus inicios; es decir, cómo se logra la utilización eficiente de recursos escasos.

En el primer caso, esta utilización eficiente de recursos persigue responder a las necesidades y desafíos que impone el desarrollo económico y la apertura de los mercados, en donde la competitividad es el nuevo paradigma. A su vez, el logro de la sostenibilidad se basa en la premisa de construir "un futuro en donde las consideraciones ambientales, sociales y económicas estén equilibradas en la búsqueda de una mejor calidad de vida."5

Esta sinergia entre la facilitación del comercio y el desarrollo sostenible puede darse en distintos ámbitos, tales como el transporte, en donde el uso del intermodalismo, las nuevas tecnologías del transporte y los biocombustibles pueden lograr un servicio más respetuoso con el medio ambiente. O en lo que refiere a la digitalización de documentos de trámites, la interoperabilidad de las VUCE y la interconexión aduanera que pueden traducirse en una operativa que disminuya el uso del papel.

Esto fue reconocido durante la Conferencia de Río+20, en el marco de la cual se resaltó, entre otros aspectos, la necesidad de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y de evitar la degradación de los ecosistemas, para lo cual se sugirió promover el uso de tecnologías ambientalmente racionales que permitan el desarrollo de vehículos no contaminantes del medio ambiente, así como adoptar medidas para ralentizar, detener y revertir efectivamente la deforestación y la degradación forestal.6 Una de estas medidas es, sin dudas, la digitalización de documentos de comercio exterior para disminuir el uso del papel y por ende, la degradación de los bosques.

En lo que a la digitalización de documentos de comercio exterior se refiere, y tomando de base el ejemplo de la certificación de origen digital de la Aladi, cálculos obtenidos de fuentes no oficiales estimaron que para la emisión de certificados de origen en papel durante un año en Brasil (uno de los países que lideran dicha iniciativa) se emplean aproximadamente 5.523.000 hojas, lo que equivale a 737 árboles, 19.900.00 litros de agua y 129.460 KW/h.

En este sentido, si convertimos toda esa producción del papel al formato digital y proyectamos eso a 10 años, habríamos ahorrado 7.370 árboles, 199.000.000 litros de agua y 1.294.600 KW/h, lo que equivale tan solo en términos de superficie boscosa a la ciudad de Sao Paulo. Impresionante ¿no?

Para terminar, sabemos de las complejidades de la negociación en Bali y de los esfuerzos que vienen efectuando los gobiernos y la propia Secretaría de la OMC por alcanzar un equilibrio entre los distintos temas en negociación. Sin perjuicio de las actuales posiciones sobre la mesa, en lo que refiere a la negociación en materia de facilitación del comercio, debe buscarse algún tipo de "desempaque" que permita avanzar en este tema de manera desvinculada del resto de los temas incorporados dentro del Paquete de Bali.

En última instancia, cualquier equilibrio sobre la materia debería ser interno, en el que los países que cuentan con mayores desarrollos y capacidades se comprometan a suministrar de manera efectiva y oportuna los recursos necesarios para que aquellos países con menores capacidades institucionales puedan adoptar las disciplinas resultantes de un futuro acuerdo dentro de plazos razonables. Los beneficios de contar con un sólido conjunto de reglas en materia de facilitación del comercio no saben de ganadores o vencidos, sino que sus efectos podrán ser percibidos por todos los integrantes del sistema multilateral.

1 Llona, C. (2013). La integración en Celac ¿es posible? Boletín Informativo Aladi N° 10.

2 OCDE, Cepal. (2012). Perspectivas económicas de América Latina 2013: políticas de Pymes para el cambio estructural.

3 En la actualidad, algunos países miembros (Chile, Colombia, Ecuador y México) vienen ya emitiendo a nivel bilateral certificados de origen digitales bajo los parámetros desarrollados por Aladi.

4 Aladi. (2006). Diagnóstico sobre el actual marco normativo y operativo aplicable en la región en materia de facilitación aduanera. Prospectiva de la facilitación aduanera en los países miembros de la Aladi: Un escenario posible (Período 2007-2010). Aladi/SEC/Estudio 181.

5 Unesco. Desarrollo Sostenible.

6 Naciones Unidas. Asamblea General. 2012. Resolución 66/288. El futuro que queremos. Documento Final Río + 20. Pp. 27, 28, 41 y 42.

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