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PUENTES ENTRE EL COMERCIO Y EL
DESAROLLO SOSTENIBLE
Vol. 1 No. 2 Noviembre 1998

El Protocolo de Bioseguridad: ¿Incompatibilidad entre la Protección de la Biodiversidad y las Normas de la OMC?

Llegar a un acuerdo sobre el texto del Protocolo de Bioseguridad de la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB) está resultando difícil. La quinta de las seis reuniones de negociación (GTBS-5), se llevó a cabo en Montreal del 17 al 28 de agosto y dejó muchos temas cruciales sin resolver, lo que tornará ardua la tarea de completar el texto para finales de febrero de 1999.

Entre los puntos más polémicos se cuentan el tema de la compensación y de la responsabilidad, la relación entre el Protocolo de Bioseguridad y las normas de la OMC y la definición de Organismos Vivos Modificados (OVMs, término acuñado por la Convención de Biodiversidad y que hace referencia a productos de la ingeniería genética, como plantas transgénicas y animales y microorganismos genéticamente modificados). La definición es de vital importancia, ya que la totalidad del Protocolo está dedicado al control de movimientos transfronterizos de OVMs. Falta además definir el alcance del procedimiento de Acuerdo Fundamentado Previo (AIA, por sus siglas en inglés) y cómo operaría.

A pesar de las dificultades a superar en la última reunión de negociación, las delegaciones tanto de países industrializados como de países en desarrollo parecen decididas a adoptar el Protocolo el próximo febrero, aún si el texto final deja ciertos temas - como el monitoreo, cumplimiento y resolución de conflictos - para ser definidos con posterioridad.

Temas Polémicos en el GTBS-5

Aún cuando se ha progresado en la consolidación del texto del borrador del Protocolo y en la definición de las cláusulas finales y cuestiones de procedimiento, subsisten puntos claves sin resolver. Puesto que los artículos del borrador están muy relacionados entre sí, la falta de acuerdo en un área hace imposible resolver diferencias sobre el texto de otros artículos. En las discusiones sobre casi todos ellos surge la cuestión de si las consideraciones socio-económicas deben ser tomadas en cuenta como criterios para las regulaciones, y la definición de OVM.

No hay definición de OVMs a ser controlados bajo el Protocolo, y las posiciones se encuentran polarizadas sobre si se deben incluír en el mismo los 'productos derivados'. Varios países desarrollados enfatizaron que el Protocolo no debería abarcar productos derivados de OVMs, en tanto que muchos países en desarrollo consideran que sí.

El Protocolo de Bioseguridad incluiría un procedimiento de Acuerdo Fundamentado Previo similar al Consentimiento Informado Previo para movimientos transfronterizos de residuos peligrosos, pesticidas y químicos; pero aún no se sabe cómo operaría y qué cubriría dicho procedimiento. ¿Se aplicará al primer movimiento de un determinado OVM o a cada movimiento? ¿Se aplicará al tránsito de OVMs? ¿Se aplicará a todos los OVMs? Y si no, ¿a cuáles? Estados Unidos quiere que el AIA se aplique solo en dos casos: si un OVM es importado para experimentos de campo, o si existe una prohibición doméstica o el uso está severamente restringido en el país de exportación; en tanto que varios países en desarrollo respaldan un procedimiento AIA mucho más amplio. Los delegados al GTBS-5 también debatieron si las decisiones respecto al procedimiento de AIA deben basarse en análisis de riesgo, en principios científicos, sobre el principio precautorio, en criterios sociales, económicos y culturales, o sobre otros fundamentos. El GTBS-5 no tomó ninguna decisión al respecto.

Las cuestiones relativas a la responsabilidad y compensación permanecieron como artículos altamente debatidos, y las conversaciones casi fracasan ante la negativa de la Unión Europea a discutir el asunto. La Unión Europea propone diferir todas las discusiones sobre el tema, incluyendo aquella respecto a si las provisiones sobre responsabilidad y compensación son necesarias, hasta después de que el Protocolo haya entrado en vigor. La mayoría de países en desarrollo, así como grupos ambientalistas, respaldaron la inclusión de fuertes provisiones sobre responsabilidad, en las que también querrían incluir un fondo de compensación de emergencia.

De Proteger la Biodiversidad a Proteger el Comercio

Los desacuerdos más importantes pueden ser mejor comprendidos cuando se los sitúa en el contexto de la evolución de los objetivos del Protocolo. Las ONGs y los países en desarrollo que, como Malasia, empujaron para que se iniciaran las negociaciones, son de la opinión que, como construye sobre la CDB, el Protocolo debería promover los objetivos de esta última: la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad y la distribución justa y equitativa de sus beneficios. Pero el mandato otorgado al Grupo de Trabajo por la Conferencia de las Partes de la CDB en 1995, fue para desarrollar un Protocolo sobre la seguridad en el transporte, manipulación y uso de los OVMs, concentrándose especialmente en movimientos transfronterizos. En consecuencia, el procedimiento de AIA es central en el borrador. La propuesta del título para el Protocolo de Bioseguridad hecha por Nueva Zelanda es "Protocolo para el Movimiento Transfronterizo Seguro de Organismos Vivos Modificados".

Las disposiciones sobre un estándar doméstico mínimo para la manipulación, transferencia y uso seguro de OVMs son débiles, tan débiles, que el GTBS-5 borró el artículo sobre Estándares Nacionales Mínimos y relegó el texto relevante a un párrafo en el Artículo 1bis (Obligaciones Generales). Varios países de la OCDE tienen legislación doméstica sobre seguridad en el uso de OVMs, en tanto que la mayoría de los países en desarrollo aún carecen de regulaciones obligatorias en este campo, y en consecuencia hay un gran temor de que compañías del Norte prefieran liberar OVMs en países que no tengan regulaciones establecidas.

En este momento en las negociaciones, organizaciones no gubernamentales como Greenpeace, la Red del Tercer Mundo y WWF, así como la India, Indonesia, Colombia y muchos países africanos, están promoviendo un Protocolo de términos fuertes, basado en el principio precautorio, con disposiciones claras sobre responsabilidad por efectos ambientales y soci-oeconómicos adversos que puedan resultar de la liberación de OVMs. Los países con una fuerte o naciente industria biotecnológica están preocupados por las consecuencias comerciales que pueda tener un Protocolo fuerte, y están empujando un acuerdo más blando que aquellos que no poseen un mercado de biotecnología desarrollado. Val Giddings, presidente de la Organización de Industrias Biotecnológicas, con sede en Washington, dijo al comienzo del GTBS-5 que el procedimiento de AIA podría 'obstruir significativamente el comercio internacional'. El interés comercial en el Protocolo queda evidenciado por la importante asistencia de delegados de industrias biotecnológicas, como la Corporación Monsanto, quien ya posee patentes de varios productos genéticamente modificados, y que envió seis delegados al GTBS-5, tantos como la Unión Europea y más que todas las delegaciones, salvo las de una docena de países. En contraste, algunos países en desarrollo pudieron envíar solo un delegado para parte de la sesión.

¿Colisión con las Reglas de Comercio ?

Son muchas las disposiciones en el borrador que se relacionan con movimientos internacionales de OVMs. Entre estos se encuentra el procedimiento de AIA, así como el artículo 17, que establecerá los requerimientos sobre manipulación, transporte y etiquetado, y el Artículo 23, que prohibirá movimientos de OVMs de Miembros a no-Miembros, o limitará tales movimientos de Miembros sólo a aquellos no-Miembros que cumplan con obligaciones semejantes a las de los Miembros del Protocolo.

A pesar de que todavía no se ha llegado a un consenso sobre los artículos mencionados, la cuestión más complicada, y posiblemente las más sensible de manejar al interior del GTBS, es la relación entre el Protocolo y las normas de la OMC. El tema ha recibido un poco más de atención desde la última sesión del Comité sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS), cuando un número de países de la OMC, incluyendo a Argentina, Australia, Canadá, México y Estados Unidos, notaron que el Protocolo emergente podría crear nuevas barreras al comercio agrícola y debilitar los derechos y obligaciones bajo el Acuerdo SPS. Este podría ser particularmente el caso ya que el Protocolo podría dar al importador el derecho de prevenir o limitar el movimiento internacional de OVMs. La posibilidad de que el Protocolo permita restringir los movimientos de OVMs a partir de consideraciones socio-económicas - lo cual varios países en desarrollo quieren- va en contra del Acuerdo SPS, que solo permite aplicar regulaciones 'de la magnitud necesaria para proteger la salud o la vida humana, animal o vegetal'.

Los temores sobre el posible conflicto entre las reglas de la OMC y el Protocolo de Bioseguridad, han sido expresados tanto por quienes otorgan prioridad a las reglas comerciales, como por aquellos que ponen a la protección ambiental primero. Entre los últimos hay quienes alegan que la posición de los EEUU se ve disminuída en las negociaciones sobre bioseguridad porque no es parte de la CDB. Si bien la industria biotecnológica de ese país respalda la ratificación de la CDB, ello probablemente no sucederá a tiempo para que los Estados Unidos influencie las negociaciones. De cualquier modo, en la OMC Estados Unidos tiene mayor peso. Otros Estados temen que los países en desarrollo traten de subvertir las reglas de la OMC, regulando el comercio en un acuerdo de bioseguridad. Las voces más moderadas sostienen que si bien la diversidad biológica debe estar protegida de los OVMs, es necesario hacerlo de la manera menos restrictiva al comercio. Estas voces han expresado su preocupación de que las medidas comerciales, por si solas, no sean suficientes para proteger a la diversidad biológica.

En la práctica, es posible que los conflictos entre las normas de la OMC y las disposiciones del borrador del Protocolo de Bioseguridad, provengan de una falta de conocimiento de las reglas del comercio internacional por parte los negociadores ambientales. Un miembro de la Secretaría de la OMC asistió al GTBS-5. El presidente del GTBS, Veit Koester tenía planeado asistir a una reunión informal del Comité sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias relativas al Protocolo de Bioseguridad, que se celebró el 17 de septiembre. Cuando esto fue anunciado durante el GTBS-5, un número de delegados expresaron su insatisfacción de que la OMC estuviera 'dictando' condiciones al GTBS-5. Veit Koester entonces, declinó su participación, encargando la misma a un miembro de la Secretaría del CDB.

El objetivo primario de la reunión era el de promover una mejor coordinación entre los funcionarios gubernamentales que tratan convenios internacionales sobre medio ambiente y aquellos que se relacionan con temas de la OMC. Se espera que esto haga posible que los delegados retornen a las negociaciones sobre el Protocolo de Bioseguridad con una posición más fundamentada sobre asuntos de comercio.

La sexta reunión del GTBS está prevista tentativamente para el 14-19 de febrero de 1999 en Cartagena, Colombia. Una reunión de los miembros del GTBS está en agenda para octubre de 1998, para aclarar posiciones por adelantado para la negociación final.

Para más detalles sobre el GTBS, ver: http://www.iisd.ca/linkages/biodiv/bswg-5.html, o la dirección del CDB: http://www.biodiv.org

Contactar a la Secretaría de la Convención, tel: (1-514) 288-2220, fax: 288-6588, email: chm@biodiv.org

RECUADRO

Principales Disposiciones del Borrador del Protocolo

* Cláusulas Introductorias (Preámbulo, Objetivo, Glosario)

* Ambito del Protocolo

* Procedimiento de Acuerdo Fudamentado Previo

* Evaluaciones y Manejo de Riesgo

* Movimientos Transfronterizos Inintencionales y Medidas de Emergencia

* Manipulación, Transporte, Empaque y Etiquetado

* Intercambio de Información, Capacitación, Participación y Conscientización Pública

* Consideraciones Socio-económicas

* Tráfico Ilegal

* Responsabilidad y Compensaciones

* Mecanismos de Financiamiento y Recursos Financieros

* Provisiones Institucionales (Secretaría, Cuerpos Subsidiarios, Entrada en Vigencia, etc.)

* Anexos: Información Requerida como Notificación para AIA

Evaluaciones de riesgo

Participación de ONGs Ambientalistas de América Latina en las Negociaciones del Protocolo

Desde el punto de vista de las ONGs, la cuestión de la bioseguridad empezó mucho antes de que la Conferencia de las Partes aceptara la elaboración de un Protocolo legalmente vinculante.

En la ciudad de Penang, Malasia, tuvo lugar una reunión histórica en la que participaron ONGs y científicos de todo el mundo y que contribuyó significativamente a la elaboración de un Protocolo. En esta reunión participaron ONGs y científicos de Brasil, Venezuela y Colombia.

Luego, en las reuniones que antecedieron al proceso mismo del trabajo del Protocolo, se contó con la participación de ONGs latinoamericanas. Sin embargo, en el proceso de elaboración del Protocolo, la ausencia de ONGs latinoamericanas ha sido total.

Elizabeth Bravo, miembra de Acción Ecológica, ONG ecologista del Ecuador.

Responsabilidad y Compensación

No se considera conveniente introducir en el texto del Protocolo un artículo que haga referencia a la responsabilidad de la Parte exportadora/importadora de OVMs y las consiguientes indemnizaciones por potenciales daños a la biodiversidad. Este aspecto podría ser reglamentado a nivel nacional.

Los países deberían promover investigaciones sobre los aspectos socio-económicos relacionados con la utilización, manipulación y transferencia de OVMs, así como el intercambio de los resultados de esas investigaciones. Sin embargo, no sería conveniente la inclusión de consideraciones socio-económicas entre los criterios para evaluar los potenciales riesgos de los OVMs; debería incluirse sólo información de carácter científico, útil a los fines de evaluar los riesgos potenciales sobre el ambiente.

Carmen Vicién - Directora de Agricultura- Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, Argentina.