Agriculture : Un vaste mouvement qui pourrait laisser présager un Accord-Cadre en juillet

Le mois de Mai 2004 serait il décisif pour les négociations sur l'agriculture à l'OMC ? Après une longue période de léthargie, les Membres semblent disposer à aller de l'avant pour aboutir à un accord-cadre avant la fin du mois de juillet. L'UE, par une lettre de ses commissaires à l'agriculture et au commerce - Fischler et Lamy -, ont montré des dispositions pour une élimination totale des subventions. Leur proposition semble débloquer les négociations en ouvrant une brèche sur l'une des revendications les plus vieilles et les plus radicales du G-20. Désormais, la pression est sur celui-ci. Contraint à une réaction offensive, le G-20 a présenté le 28 mai dernier une proposition sur l'accès aux marchés. Ces différentes offres devraient être discutées au cours de la troisième semaine de l'agriculture après Cancun qui se tient en ce moment à l'OMC.

Agriculture : Fischler et Lamy proposent l'élimination totale des subventions pour débloquer les discussions sur l'agriculture

Par une lettre du 9 mai, rendue publique le 10 Mai dernier, les commissaires européens Fischler et Lamy ont annoncé aux Membres de l'OMC que l'Union Européenne était prête à procéder à l'élimination totale des subventions. Dans le contexte du blocage des négociations commerciales, surtout sur l'agriculture, cette annonce est un signe de fort de reprise qui pourrait donner un coup d'accélérateur aux négociations du cycle de Doha qui sont au ralenti depuis l'échec de Cancun en septembre 2003. Le Commissaire européen au Commerce Pascal Lamy a d'ailleurs déclaré à cet égard que " le cycle de négociations lancé à Doha est au cœur de la politique commerciale de l'UE. Par ce geste, l'Union montre qu'elle est prête à faire les pas supplémentaires pour conclure 50% du cycle de négociations d'ici 2004. "

Outre l'élimination des subventions, les commissaires européens ont annoncé plus de flexibilité sur les sujets de Singapour tout en aménageant un ensemble de concessions pour les pays les pauvres et les plus faibles des Membres de l'OMC.

L'élimination conditionnée des subventions

L'UE estime que si les Membres veulent atteindre un résultat équilibré sur l'agriculture, ils doivent faire des efforts sur les trois piliers de l'Accord que sont les subventions aux exportations, le soutien interne et l'accès aux marchés. Conscients que l'élimination de toutes les formes de subventions aux exportations est un des objectifs partagés par la plupart des Membres, l'UE avait déjà proposé, avant Cancun, d'éliminer les soutiens aux exportations pour une liste de produits pour les pays en développement en précisant clairement qu'il n'y aurait pas d'exclusion à priori. Mais pour elle, cette approche par liste qui n'as pas fonctionné justifie pleinement la décision de faire une offre plus audacieuse en mettant toutes ses subventions à l'exportation sur la table. Cette offre est cependant assortie d'une condition liée à un " parallélisme complet sur les autres formes de soutiens aux exportations incluant les crédits à l'exportation, l'aide alimentaire et les entreprises commerciales d'Etat. "

L'UE estime être dans les même dispositions pour faire un effort sur le soutien interne. Elle présente à cet égard la réforme de sa Politique Agricole Commune comme gage de sa bonne volonté. Elle propose " une diminution substantielle de toutes les formes de subventions qui perturbent les marchés, l'élimination des aides " de minimis " pour les pays développés, de nouvelles règles pour éviter que les pays qui soutiennent leur agriculture ne transfèrent les subventions entre ou à l'intérieur des " boîtes ", ainsi qu'une plus grande transparence ".

Sur la question de l'accès aux marchés, l'UE préconise, pour atteindre l'objectif des coupes tarifaires sur l'agriculture, " une formule mixte comportant des diminutions tarifaires radicales tout en étant équilibré et flexibles ".

La France en désaccord avec la proposition Fischler/Lamy sur l'élimination des subventions

La France est le premier pays agricole de l'Union Européenne. Ses agricultures profitent pleinement, au détriment des agriculteurs du Sud, du mécanisme des "restitutions" en vertu duquel les exploitants européens obtiennent le reversement de près de 3 milliards d'Euros pour compenser leurs exportations aux prix du marché mondial, traditionnellement moins élevés. Aussi, n'a t-elle pas manqué de réagir vigoureusement après la proposition des commissaires Fischler et Lamy.

Selon la porte-parole du Président Français, Madame Catherine Colonna, "Le président est réservé face à l'initiative des deux commissaires et rappelle que le processus d'élimination progressive des aides à l'exportation ne pourra se poursuivre sérieusement que si tous les pays acceptent de mettre sur la table toutes les formes d'aide qui existent". Elle a souligné que l'Union européenne, dans le cadre du cycle de négociations commerciales de Doha, avait "déjà agi concrètement, et en faisant preuve de beaucoup de bonne volonté, d'ouverture et de flexibilité sur le volet agricole, alors même qu'à ce jour les autres pays n'ont pas donné de signes équivalents". "Il faut un parallélisme dans les mouvements et les gestes des uns et des autres. (...) Il est important de rappeler que la démarche de l'Union européenne est conditionnée à une démarche parallèle des autres pays", a t-elle déclaré.

Pour sa part, le ministre français de l'agriculture est allé plus loin en remettant en cause le mandat des commissaires quant à l'étendue de leur offre. Hervé Gaymard dénonce des "concessions unilatérales" pour des "contreparties illusoires" et le risque d'un "marché de dupes" avec les Etats-Unis. "Cela nous semble outrepasser le mandat de négociations et être également tactiquement très dangereux", a-t-il déclaré.

Un Cycle de négociation " gratuit " pour les pays en développement…

Dans leur lettre, les deux commissaires européens préconisent de faire " un effort spécial " pour les pays les plus pauvres et les plus vulnérables qui sont Membres de l'OMC. Ils font une référence aux pays du G-90 à qui l'UE ne demanderait pas d'ouvrir d'avantage leurs marchés tandis qu'ils bénéficieraient d'un accès amélioré aux marchés des pays développés et des pays en développement les plus riches pour leurs produits agricoles et industriels. Il est précisé que les économies les plus vulnérables bénéficieraient d'un accès amélioré à tous les autres marchés, dont ceux des pays en développement les plus riches, ce qui compenserait l'érosion des préférences dont les pays du G-90 profitent de la part de certains pays développés, notamment l'UE. L'offre européenne fait une référence expresse aux pays Membres du G-90. Cette coalition est composée des pays Membres de l'UA, des ACP et des PMA. Pourtant il ne s'agit pas d'une catégorie de pays reconnue officiellement à l'OMC. Comme l'ont relevé certains observateurs, accorder un traitement spécial pour ce groupe de pays revient à introduire la notion de différentiation, voire de graduation dans la négociation, un sujet particulièrement sensible et controversé parmi les pays en développement .
Mini-ministérielle de L'OCDE à Paris, l'agriculture au centre des discussions

Réunis à Paris les 13 et 14 Mai derniers dans le cadre d'une mini-ministérielle à l'OCDE sous la présidence du Mexique, les ministres des 28 pays participants ont déclaré qu'ils étaient optimistes pour trouver un accord cadre avant la pause d'été de fin juillet. Le directeur général de l'OMC, Supachai Panitchpakdi a indiqué que les Membres commençaient à entrevoir des possibilités d'accord pour le mois de juillet " ; et selon le commissaire européen au commerce Pascal Lamy, "après une période de calme relatif avec beaucoup d'activités souterraines, le volcan (commercial) fume encore". Lamy a ajouté qu'il pense que tout le monde autour de la table est disposé à travailler dur et à faire les compromis de sorte qu'en juillet, on puisse atteindre 50% de l'ordre du jour de Doha". Le ministre brésilien des affaires étrangères Celso Amorim a, pour sa part, noté un mouvement positif de tous les acteurs principaux qui le rend optimiste.

L'agriculture était au centre des discussions à Paris. Les ministres ont accueilli positivement la récente proposition de l'Union Européenne d'éliminer les subventions à l'exportation (voir par ailleurs). Les USA ont indiqué qu'ils appliqueront la réciprocité en éliminant leurs aides créant un effet de distorsion sur le commerce. Il reste que si des deux côtés, la volonté d'aller de l'avant était manifeste, on ne pouvait pas aboutir à de réelles conclusions qu'après la prise en compte de propositions alternatives et la finition d'un accord cadre pour juillet. Au sortir de la rencontre, quelques pays du G-20, le Brésil et l'Afrique du Sud notamment, ont dit qu'ils travailleraient sur une contre-proposition à la formule harmonisée proposée par les USA et l'UE (voir par ailleurs)

Les ministres se sont aussi penchés sur les thèmes de Singapour. Ils ont déclaré percevoir les signes d'un accord parmi les membres de l'OMC sur le fait que la facilitation des échanges mérite des négociations multilatérales dans le cadre de l'engagement unique du Programme de Doha. Pour les autres questions de Singapour -transparence des marchés publics, investissement et concurrence - le consensus semble s'orienter vers le maintien de leur traitement dans les groupes d'étude existants.

Les pays participants à la mini-ministérielle étaient l'Argentine, l'Australie, le Bangladesh, le Botswana, le Brésil, le Canada, le Chili, la Chine, le Costa Rica, l'UE, l'Egypte, Guyane, Hong Kong, l'Islande, l'Inde, l'Indonésie, le Japon, le Kenya, la Malaisie, les îles Maurice, le Mexique, la Nouvelle Zélande, la Norvège, le Pakistan, Singapour, l'Afrique du Sud, la Corée du Sud, la Suisse et les USA.

L'accès au marché en ligne de mire, le G-20 attendu au tournant

L'offre européenne pour l'élimination des subventions à l'exportation semble mettre la pression sur les pays du G-20. Si le " contentieux " est vidé sur le problème des subventions, l'attention se focalisera essentiellement sur les problèmes d'accès aux marchés et des formules de réduction tarifaire.

Or, la formule qui semblait en vogue dernièrement est celle dite harmonisée. Elle a été élaborée par les Etats-Unis et l'UE juste avant la réunion de Cancun et s'est par la suite frayée un chemin dans les différents projets de textes cadres. Pourtant, des pays Membres du G-20 tels que l'Inde, lui reprochent d'être discriminatoire à l'égard des pays en développement qui - en raison de leurs profils tarifaires spécifiques - auraient à consentir des réductions générales plus larges que leurs homologues des pays développés.
http://www.ictsd.org/pass_synthese/04-04/story2.htm.

Ils estiment également que la formule proposée par les Américains et les Européens permettait à ces derniers de continuer à protéger certains secteurs comme le lait ou le sucre. "Cette formule, c'est un véritable permis de tuer. Le G20 dans son ensemble n'en veut pas", a déclaré le ministre brésilien des Affaires étrangères, Celso Amorim.

Ainsi mis devant une vraie " obligation de négocier " pour " prendre toute sa part dans cette relance des négociations " comme le souligne le représentant américain Zoellick, le G-20 a fini par faire une proposition sur l'accès au marché en date du 28 mai. Cette proposition ne s'appuie pas sur une formule spécifique pour réduire les tarifs. Elle s'appuie sur un certain nombre de principes qui s'articulent autour de l'idée d'une réduction des droits de douane agricoles, consistant à appliquer une baisse plus forte aux tarifs douaniers les plus élevés. Outre ce principe de progressivité, les éléments essentiels de la proposition du G-20 sont la neutralité qui signifie que la formule ne doit pas être décentrée contre les structures tarifaires de certains Membres ; la flexibilité qui postule que les spécificités des uns et des autres soient tenues en compte pour garantir l'équilibre ; et la proportionnalité qui suppose que la réciprocité joue entre pays développés et pays en développement, dans la souplesse qui a guidé les négociations d'Uruguay.

La proposition a l'effet de maintenir intact le climat général de confiance qui règne actuellement autour des négociations même si les commentaires préliminaires la considèrent comme trop vague. C'est en tout cas l'avis de la porte-parole du commissaire européen pour le Commerce Pascal Lamy. Arancha Gonzalez déclare que la proposition est "un pas constructif qui va permettre d'avoir une discussion approfondie cette semaine à Genève". Nous saluons la clarté du texte et la reconnaissance par le G20 de deux éléments importants pour nous, la sécurité alimentaire et le développement rural", a t-elle ajouté.

Sur le fond, les USA et l'UE considèrent que la proposition du G-20 manque d'ambition et de spécificité ; ce qui fait qu'on peut se demander si elle est en mesure de jeter les bases d'un Accord Cadre en juillet. Les Membres du G-20, quant à eux, ont présenté leur projet comme une tentative d'aboutir à un compromis entre ses membres et les USA et l'UE, pour pouvoir atteindre les objectifs du mandat de Doha. Certains observateurs considèrent qu'en fin de compte, on s'acheminerait vers un compromis basé sur des principes, qui n'aurait pas l'allure de l'Accord-Cadre tant souhaité, mais qui serait dans la direction des prescriptions du mandat de Doha.

Il est à noter enfin que l'une des reproches faits par l'UE au G-20 est de ne pas admettre l'octroi de préférences discriminatoires à des pays en développement moins lotis que d'autres PVD comme l'Inde et le Brésil. Le texte du G-20 prévoit pas de flexibilité pour les pays en développement pauvres.

Les négociations sur l'agriculture entrent dans une semaine décisive

La session spéciale de la commission de l'agriculture se tient du 2 au 4 juin dans le cadre de troisième semaine de l'agriculture post Cancun. Les Membres poursuivent les négociations et les consultations dans le but d'établir un accord-cadre pour l'agriculture avant la rupture pour les vacances d'été en fin juillet. On s'attend à ce que les discussions portent principalement sur la proposition sur l'accès aux marché soumise par le groupe G-20.

Même si de nombreux observateurs constatent une volonté d'aller de l'avant qui présage l'adoption d'une formule de réduction à inclure dans l'accord-cadre, beaucoup doutent que le délai de fin juillet puisse être tenu. " cela dépend maintenant beaucoup de la bonne volonté des USA et de l'UE de montrer leur flexibilité sur l'agriculture " déclare une source de pays en voie de développement.

Sources : Notes ICTSD, Commission Européenne, OCDE