Este editorial apresenta os principais argumentos em jogo na disputa comercial sobre carne de frango envolvendo Brasil e África do Sul, formalmente iniciada na OMC em junho. À luz desse caso, esta análise busca discutir possíveis limitações dos BRICS como um canal de articulação de soluções a disputas comerciais envolvendo os países do agrupamento.

A aplicação de medidas antidumping pela África do Sul, desde fevereiro de 2012, sobre as exportações brasileiras de frango resultou na abertura de consultas formais em inícios de junho perante a Organização Mundial do Comércio (OMC). As consultas formais correspondem à primeira etapa prevista no mecanismo de disputas comerciais do sistema multilateral de comércio.

O Brasil questiona o cálculo realizado para a determinação de dumping, bem como a relação deste último com os produtores de carne de frango sul-africanos. A União Brasileira de Avicultura (UBABEF) calcula um prejuízo de US$ 70 milhões anuais em decorrência das medidas adotadas pela África do Sul[1].

Também, a medida adotada pelo governo sul-africano prejudica a tendência de crescimento apresentada pelas exportações de carne de frango até então: em 2009, foram exportadas 160 mil toneladas à África do Sul; montante que passou a 181 mil toneladas de carne de frango no ano seguinte; e a 195 mil toneladas em 2011. Os cortes desossados correspondem a 10% das exportações de 2010; e os frangos inteiros, a 4%[2].

Além de ser o principal mercado de exportação de carne de frango na África para o Brasil, a África do Sul serve de referência a países como Moçambique e Namíbia, por apresentar os melhores índices de crescimento econômico e renda no Sul do continente. Nesse sentido, a acusação de dumping pode repercutir negativamente sobre esses outros mercados consumidores da carne de frango produzida no Brasil. É justamente nesse sentido que a secretária de Comércio Exterior, Tatiana Prazeres, entende que a resolução desse problema possui uma importância sistêmica: sendo o Brasil o maior exportador global de carne de frango, a acusação de dumping pode influenciar outros clientes[3].

Caso as consultas formais não alcancem um acordo, o Brasil pode encaminhar a questão para um painel a fim de decidir a legalidade da barreira sul-africana. Independentemente disso, esta é a primeira disputa comercial envolvendo integrantes dos BRICS como Partes litigantes e, por esse motivo, merece atenção especial.

Nesse contexto, este editorial discute a tensão comercial envolvendo Brasil e África do Sul, com o objetivo de pensar possíveis limitações dos BRICS como um canal de articulação de soluções a disputas comerciais envolvendo os países do agrupamento.

A acusação de dumping

Em fevereiro de 2012, a Comissão de Administração do Comércio Internacional da África do Sul (ITAC, sigla em inglês) emitiu uma notificação pública em que indicava o início de uma investigação com foco nos exportadores brasileiros de carne de frango inteiro congelado e desossado. Para iniciar as investigações, a ITAC alegou suspeita de prática de dumping – situação em que o preço praticado por um exportador no mercado internacional é menor que o preço em seu mercado doméstico –, o que estaria prejudicando a indústria doméstica dos países que compõem a União Aduaneira da África Austral (SACU, sigla em inglês) – África do Sul, Botsuana, Lesoto, Namíbia e Suazilândia.

Isso resultou em um pedido ao receptor Sul-Africano de Receita (SARS) para que fossem aplicados provisoriamente, durante 26 semanas, direitos antidumping ad valorem de 6,26% sobre cortes de carne de frango desossados produzidos e exportados pela empresa Aurora Alimentos; e de 62,93% e 46,59% ad valorem sobre frango inteiro congelado e desossados, respectivamente, sobre todas as outras exportações brasileiras de frango para os países membros da SACU[4]. Tais medidas foram aplicadas pelo governo da África do Sul em resposta às queixas feitas por produtores sul-africanos, entre os quais se destaca a empresa Rainbow Chicken Ltd., a maior produtora de carne de frango no país.

As reclamações, entretanto, não são compartilhadas pela Associação dos Importadores e Exportadores de Carne da África do Sul: em carta aberta, publicada em 7 de fevereiro de 2012 no jornal sul-africano Business Day, o diretor executivo da Associação, Dave Wolpert, questionou a necessidade de imposição das medidas: "[a]s importações do Brasil dos dois produtos sujeitos à ação antidumping representam menos de 2% da produção local desses mesmos produtos – pouca ameaça”[5].

Da mesma forma, a Comissão de Concorrência – análoga ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) brasileiro – entende que a redução nos lucros dos produtores de carne de aves na África do Sul não é reflexo de práticas de dumping de concorrentes estrangeiros. Segundo informes oficiais da referida Comissão, as intervenções feitas desde 2008 com vistas ao aumento da concorrência no setor doméstico de carne de frango[6] resultaram na redução da margem de lucro de empresas como a Astral and Country Bird (Pty) Ltd., que controlava grande parte do mercado na África do Sul.

Em decorrência disso, a pressão sobre o governo sul-africano para a condução de investigações sob suspeita de prática de dumping dos produtores brasileiros pode ser interpretada como uma tentativa de atacar fontes de concorrência externas ao mercado da África do Sul, de modo a incrementar a margem de lucro reduzida após as intervenções da Comissão de Concorrência. Essa interpretação parece ser reforçada pelo fato de que, embora grande parte da oferta de carne de aves seja suprida por produtores domésticos, aproximadamente 20% desse mercado é composto por importações[7]. Apesar da redução na participação do Brasil nas importações sul-africanas de carne de frango – de 77% em 2009 para 59% em 2011 –, o Brasil permanece como o principal fornecedor na África do Sul desse produto.

De toda forma, a pressão exercida pelos produtores sul-africanos obteve repercussão no Executivo, à revelia de percepções contrárias manifestadas pela associação correspondente ao setor de carne de frango e da Comissão de Concorrência, autarquia do governo da África do Sul.

Rumo a um painel?

A indústria brasileira de frango alega que a decisão do governo sul-africano de imposição de medidas antidumping desrespeita as regras do Acordo de Medidas Antidumping da OMC. Neste, são especificadas condições para que seja fundamentada a acusação de dumping. Em primeiro lugar, é necessário que o país membro que acusa o dumping comprove os danos materiais sobre sua indústria. Para tanto, o governo do país reclamante deve iniciar uma investigação a fim de mostrar que determinada prática ameaça prejudicar ou prejudica sua indústria, bem como estimar a margem de dumping.

Assim, em 25 de junho, o Brasil encaminhou ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC documento[8] (WT/DS439/1) que aponta a violação de diversos artigos do Acordo de Medidas Antidumping. Segundo o governo brasileiro, a definição do “valor normal” baseou-se em uma única foto de produto exposto em um supermercado, o que constituiria uma violação ao artigo 2.4 do referido Acordo. “Não sabemos quando, nem onde foi tirada essa foto”, afirmou Tatiana Prazeres.

Além disso, o Brasil sustenta que não houve uma análise objetiva, baseada em evidências positivas, acerca do volume de importações com dumping, bem como do efeito destas sobre os preços no mercado doméstico (artigos 3.1 e 3.2), a fim de caracterizar o dano sobre a indústria sul-africana. Por fim, destaca-se o argumento de falta de transparência na condução de investigações – o que constituiria uma violação aos artigos 6.1 e 6.4 – e a falta de oportunidade para que as Partes interessadas preparassem sua defesa (artigo 6.2).

Paralelamente, a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) decidiu iniciar consultas informais junto à África do Sul sobre a imposição de barreiras técnicas à importação de carne suína brasileira[9]. Caso esse processo não resulte em uma solução satisfatória para as duas Partes, existe a possibilidade de um contencioso comercial adicional entre os dois países. Cabe ressaltar que, embora esse setor constitua alvo de barreiras fitossanitárias por parte do governo sul-africano há mais de cinco anos, foi somente contemplado com a realização de consultas informais.

Mais recentemente, a UBABEF contestou o conteúdo de cartas enviadas pela ITAC[10] em finais de outubro. Nestas, o órgão sul-africano afirma tratar de “fatos essenciais” relacionados à aplicação das sobretaxas provisórias. Francisco Turra, presidente executivo da UBABEF, considerou estranho que as cartas insistam “em defender o que é indefensável. (...) Diante disso, vou insistir que o governo brasileiro tome as medidas necessárias para contestar essa decisão na OMC. Iremos até o fim para provar que não praticamos dumping na África do Sul ou em qualquer outro mercado em que atuamos”, declarou.

Para Turra, as cartas podem sugerir que a África do Sul esteja interessada em tornar a medida – então provisória – definitiva. À luz da relevância atribuída à disputa pelo setor avícola brasileiro e da persistência do posicionamento da ITAC, esse capítulo deve permanecer em aberto.

Divergências, convergências: mudança ou coexistência?

A África do Sul juntou-se aos BRIC em abril de 2011, na Cúpula de Sanya (China), com a “expectativa de reforçar o diálogo e a cooperação (...) no âmbito do Fórum”. Desde 2011, foram realizados quatro encontros dos ministros de Comércio que representam os países do agrupamento. Tanto as declarações dos chefes de Estado como aquelas assinadas pelos ministros dos BRICS manifestam repetidamente seu compromisso com o sistema multilateral de comércio e com a contenção de medidas protecionistas.

Ora, o atrito entre dois dos integrantes do agrupamento parece destoar desse esforço de convergência na agenda comercial dos BRICS. Como ressaltou a secretária de Comércio Exterior do Brasil, no contexto da disputa com a África do Sul, “[e]stamos em um momento de crise com fraco crescimento do comércio exterior. Vamos nos manter atentos a práticas protecionistas contra os nossos produtos” [11].

Como é sabido, a decisão de abrir um contencioso no âmbito da OMC é custosa não somente em termos financeiros, mas também políticos. Nesse sentido, a possibilidade de que a disputa envolvendo África do Sul e Brasil seja encaminhada a um painel na Organização convoca à reflexão acerca da relevância dos BRICS na agenda comercial dos países envolvidos.

Mesmo que algumas das autoridades diretamente envolvidas no processo de disputa definam a conduta do governo sul-africano como “protecionismo” – conforme destacado acima –, em geral, o governo brasileiro tem buscado tratar desse caso como uma questão técnica relacionada ao comércio. Subjacente a esse argumento, está a ideia de que a disputa comercial não prejudicará as relações entre os BRICS[12].

Sob uma perspectiva distinta, Pedro Camargo, presidente da Associação Brasileira da Indústria Produtora e Exportadora de Carne Suína (ABIPECS), “o caso da carne suína ilustra como os BRICS atrapalham”[13]. A afirmação revela uma tensão entre os interesses comerciais do setor de carne suína e a condução da agenda dos BRICS. Neste caso específico, a posição privilegiada atribuída ao projeto de consolidação de laços políticos entre os países emergentes resultou em esforços de evitar com que interesses divergentes pudessem desafiar o discurso harmônico que se buscava constituir.

Uma leitura conjunta das declarações ressaltadas acima sugere inúmeras interpretações possíveis. Uma delas é a de que a disputa envolvendo Brasil e África do Sul representa uma mudança de conduta do governo brasileiro em direção aos BRICS, dentro de um contexto “excepcional” de combate ao protecionismo no quadro de crise econômica – isto é, uma “disposição do governo Dilma Rousseff em abrir painéis na OMC, mesmo contra países emergentes como a África do Sul"[14].

Outra possibilidade analítica está atrelada à identificação de tensões entre os interesses comerciais dos BRICS, que, por vezes, destoam dos objetivos gerais de convergência de agenda ambicionados pelo agrupamento. Nesse sentido, o esforço do Brasil em tratar a disputa como “técnica” poderia visar à continuidade do aprofundamento da agenda de coordenação dos BRICS, sem que isso afetasse os interesses comerciais do país.

De todo modo, tais leituras parecem desafiar em alguma medida as possibilidades de coordenação do agrupamento na seara comercial. Com efeito, no esforço de preservação do status de “país emergente”, os BRICS buscam incrementar seu acesso a mercados no exterior, o que, muitas vezes, os coloca como concorrentes, e não como parceiros. Nesse sentido, o desfecho da disputa envolvendo Brasil e África do Sul, capítulo ainda em aberto, poderá sinalizar as perspectivas de aprofundamento da agenda comercial do grupo.

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[1] Ver: .

[2] Ver: .

[3] Ver: .

[4] ITAC. Provisional payments on chicken meat from Brazil. Media Releases. 13 de fevereiro de 2012. Disponível em: Acesso em: 05 jun. 2012.

[5] Ver: .

[6] Ver: .

[7] Ver: .

[8] Ver: .

[9] Ver: .

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[11] Ver: .

[12] Ver: .

[13] Ver: .

[14] Ver: .