В Дохе достигнут умеренный прогресс, переговоры ООН по климату переходят к новой фазе

14 December 2012

В ходе недавно завершившейся Конференции ООН по климату сторонам потребовалось дополнительное время для того, чтобы обсудить все детали перехода к очередной переговорной платформе, на базе которой к 2015 г. планируется достигнуть нового глобального соглашения. Многие обозреватели отмечали, что участникам 18-й Конференции РКИК ООН для достижения ощутимого прогресса не хватало настойчивости.

Тем не менее, в итоге сторонам все же удалось реализовать большинство поставленных перед Конференцией в Дохе целей. Как и планировалось, дискуссии в рамках специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества (ДМС) и Киотскому протоколу были завершены, в результате чего достигнуто соглашение по новой, хотя и намного менее амбициозной, фазе последнего.

Стороны также приняли примерный график работы по созданию нового климатического соглашения в рамках «Дурбанской платформы» и набросали планы противодействия ущербу, который в будущем могут понести развивающиеся страны из-за проблем, связанных с изменением климата, такими как рост уровня мирового океана и засухи.

«Облегченный» второй период обязательств по Киотскому протоколу

Переговоры, призванные обеспечить начало действия второго периода обязательств в рамках Киотского протокола сразу после завершения первого, начались еще в 2005 году. В рабочей группе за прошедшие с этого момента 7 лет произошло немало перестановок, так как развитые страны начали пересматривать свои взгляды на Протокол, часто ссылаясь на недостаточность принимаемых развивающимися государствами обязательств, и неприемлемый уровень контроля за их выполнением.

Первый период обязательств по Киотскому протоколу включал в себя формально закрепленные обещания по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу на 5% от уровня 1990 г. со стороны ЕС и еще 37 промышленно развитых стран. В результате потери поддержки ряда ключевых государств, включая Канаду, Японию, Новую Зеландию и Россию, количество развитых стран, собирающихся взять на себя обязательства по второму периоду, упало до семи, помимо Евросоюза: Австралия, Беларусь, Казахстан, Монако, Норвегия, Швейцария и Украина. По словам экспертов, на эту группу приходится менее 15% от общего объема выбросов парниковых газов.

Вторая фаза Киото призвана покрыть промежуток между 2013 и 2020 гг., когда предполагается вступление в силу нового глобального договора. Но критики заявляют, что соглашение не позволит достигнуть поставленной задачи - предотвратить потепление мирового климата более чем на 2 градуса по Цельсию от доиндустриального уровня, чтобы избежать наиболее катастрофических последствий.

В качестве ответа на проблему недостаточных обязательств со стороны стран-лидеров по объемам выбросов в атмосферу, участники конференции в Дохе согласились, что одно из двух направлений работы в рамках «Дурбанской платформы» будет посвящено задаче повышения целевых значений по сокращению выбросов к моменту заключения договора 2020 года.

Конец одного процесса, начало другого

Дискуссии о «Дурбанской платформе» в Дохе отошли на второй план, уступив место более спорным вопросам, в особенности связанным с Киотским протоколом и завершением переговоров в рамках специальной рабочей группы по ДМС. Хотя на 17-й Конференции РКИК ООН в Дурбане в прошлом году стороны договорились завершить обсуждение проблем ДМС в Дохе, чтобы начать работу над соглашением 2015 г. в рамках «Дурбанской платформы», оставалось непонятным, как будет решено поступить с неразрешенными в рамках ДМС противоречиями. Это привело к горячим спорам и предположениям со стороны ряда обозревателей, что завершить переговоры по ДМС не удастся.

Однако интенсивная работа и взаимные уступки позволили сторонам закрыть этот вопрос к оговоренному времени. Особенно сложными оказались проблемы, касающиеся финансирования, потенциального ущерба развивающимся странам и применения односторонних мер. Последняя из них относится к мерам по борьбе с изменением климата, предпринимаемым странами в одностороннем порядке, как, например, вызвавшее противоречия включение авиации в схему по торговле квотами на выбросы со стороны ЕС.

Вместо того чтобы прекратить обсуждение проблемы односторонних мер, работу над ней было решено поручить «Форуму по влиянию и реализации ответных мер», организованному в рамках 17-й Конференции РКИК ООН для обсуждения возможных последствий мер, принимаемых группами развитых стран, чтобы уменьшить объемы их выбросов. Эти меры часто имеют влияние на торговлю, но до конференции в Дохе было непонятно, будет ли эта проблема включена в круг обсуждаемых вопросов. Некоторые стороны восприняли начало обсуждения односторонних мер как «зеленый свет» для переговоров по торговым вопросам в рамках форума.

Теперь, когда два главных вопроса, связанных с Киотским протоколом и ДМС, решены, у стран появится возможность вплотную заняться работой в рамках «Дурбанской платформы». В этой связи был составлен примерный график разработки пакта 2020 г. к 2015 г., однако более детальных соглашений сторонам достичь пока не удалось.

На 2013 г. запланирована встреча в Бонне (Германия), которая пройдет с 29 апреля по 2 мая, и, возможно, еще одна в сентябре. Как минимум по две сессии также пройдут в 2014 и 2015 годах. В рамках «Дурбанской платформы» переговоры будут разделены на два рабочих направления, одно из которых связано с противодействием изменению климата после 2020 г., а второе - со стимулированием увеличения обязательств по сокращению выбросов в ближайшие восемь лет.

Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в Дохе заявил о своем намерении созвать совещание мировых лидеров в 2014 г., чтобы помочь сосредоточить внимание мира на проблемах изменения климата на этом ключевом этапе.

Долгосрочное климатическое финансирование

По вопросу долгосрочного финансирования - одному из наиболее сложных вопросов на переговорах в последние годы - сторонам удалось достичь небольшого прогресса в Дохе. На проблемной встрече в 2009 г. в Копенгагене развитые страны договорились предоставить 10 млрд долл. США для быстрого начального финансирования в период с 2010 по 2012 гг., чтобы помочь развивающимся странам начать адаптацию к изменению климата. Они также договорились о предоставлении дополнительных 100 млрд долл. США в 2020 г., допустив разрыв в предоставлении финансовой поддержки в период с 2013 по 2019 годы. Учитывая, что многие развитые страны вынуждены прибегнуть к мерам жесткой экономии, большинство из них не решаются принять дальнейшие финансовые обязательства. Согласованный сторонами текст, который получил название «Дохийский климатический портал» (Doha Climate Gateway), просто призывает развитые страны обеспечить финансирование в период с 2013 по 2015 гг. на прежнем или более высоком уровне по сравнению с их первоначальными финансовыми обязательствами.

Дохийский пакет включает в себя положение, направленное на установление возможного механизма для решения проблем, связанных с потерями и ущербом в результате воздействий изменения климата, в том числе «экстремальных погодных явлений» и медленной адаптации стран, которые особенно уязвимы к неблагоприятным последствиям изменения климата.

Стороны придерживались разных мнений по этому вопросу. Например, США твердо уверены, что любые финансовые обязательства, принятые в рамках этого соглашения, не должны выходить за рамки обещанных для 2020 г. 100 млрд долл. США. Австралийская газета сообщает также, что представитель США по вопросам изменения климата Тодд Стерн обещал исключить это положение, но его попытка оказалась неудачной.

Развивающиеся страны приветствовали согласованный текст как позитивный шаг в правильном направлении. Тем не менее, некоторые критики отмечают, что используемые формулировки могут привести к громадной волне долгосрочного финансирования претензий, связанных со стихийными бедствиями, которые происходят в развивающихся странах.

В рамках дискуссий по финансированию обсуждались также вопросы торговли. В частности, стороны обсудили, можно ли использовать  международные морские и авиационные перевозки для сбора средств на борьбу с изменением климата. Япония и Китай заявили, что они были против предложения об учреждении экспертной группы, состоящей из Секретариата РКИК ООН, Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и Международной морской организации (ИМО), для изучения этого вопроса. Саудовская Аравия также отметила, что такая схема международного налога на морские перевозки и авиацию может негативно повлиять на развивающиеся страны и нарушить обязательства членов ВТО.

Новый переговорный ландшафт

Изменения произошли не только в структуре переговоров, но и в структуре альянсов стран, принимающих в них участие. В прошлом году наблюдались трещины внутри «традиционных» коалиций развитых/развивающихся стран. Так, ярко проявились различия между быстро развивающимися странами, которые относятся к лагерю развивающихся государств (такими, как Индия и Китай), и бедными островными государствами.

В этом году была создана и первый раз выразила свое мнение новая переговорная группа  «Ассоциация независимых латиноамериканских и карибских государств» (AILAC), состоящая из Чили, Колумбии, Перу, Коста-Рики, Гватемалы и Панамы.

Группа заявила о своей поддержке РКИК ООН как «наиболее эффективному способу удержания роста среднемировой температуры на уровне двух градусов».

Другая группа развивающихся стран, известная как «Группа единомышленников», заявила, что она выступает в защиту принципов общей, но дифференцированной ответственности, а также справедливости и коллективной ответственности развитых стран за изменение климата. Между тем, развитые страны твердо уверены, что любой новый договор по изменению климата в обязательном порядке должен  включать обязательства по сокращению выбросов для всех стран - и развитых, и развивающихся.

Впечатления от 18-й Конференции сторон: НПО и Россия бурно выражают разочарование

В своем заключительном выступлении в Дохе, президент 18-й Конференции сторон Абдулла бин Хамад Аль-Аттия отметил, что встреча «открыла новый шлюз для достижения высоких целей и более активных действий». Тем не менее, президент признал, что пакет не содержит всего того, что могло бы быть достигнуто.

Вскоре после закрытия заседания некоторые из 9000 участников Конференции сторон - от правительственных чиновников до представителей НПО и СМИ - заявили о своем разочаровании в связи с отсутствием больших результатов и реального прогресса на встрече в Дохе.

Некоторые наблюдатели высказывали критические замечания в адрес принимающей страны Катара, первой ближневосточной страны, где проводилась Конференция сторон РКИК ООН. Они считали, что в течение двух недель Конференции должно было быть сделано больше. Комментируя ситуацию, Алексей Кокорин, координатор программы «Климат и энергетика» WWF России, заявил: «Экологические организации в ярости от вседовлеющего в Дохе бюрократического цинизма и крайне слабых действий Катара как председателя. WWF, Гринпис, Оксфам и другие организации сошлись во мнении, что движение в том же стиле и темпе - это тупик как для развитых, так и для развивающихся стран».

Разочарование процедурой принятия документов по итогам переговоров выразили Россия, Украина и Беларусь.  Перед официальным вынесением решений на рассмотрение делегаций эти три страны сообщили, что хотели бы предложить сторонам обсудить замечания к одному из положений проекта поправки к Киотскому протоколу, призванному ограничить дальнейшее накопление «горячего воздуха» путем сопоставления обязательств во втором периоде и реальных уровней выбросов в 2008-2010 годах.

Однако это желание было проигнорировано, и итоговые решения Конференции были предложены председателем от Катара на рассмотрение и приняты практически одновременно. В числе этих решений была и поправка к Киотскому протоколу, официально запускающая второй период обязательств. Эта поправка, принятая в самый последний момент, требует, чтобы государства с обязательствами по Киотскому протоколу в среднем в период с 2013 по 2020 гг. не превышали уровень выбросов 2008-2010 годов. Получается, что Беларусь и Казахстан вынуждены присоединиться к России и участвовать в протоколе без обязательств. Украина находится в более выгодном положении - большой запас квот первого периода Киотского протокола позволяет ей обойти действие поправки. России не удалось получить поддержку от развитых стран  в своем протесте против такой поправки.

«Мне с трудом верится, что предложение делегации ... было столь беспардонно попрано, несмотря на то, что нами были предприняты все необходимые усилия для того, чтобы обозначить свои намерения выступить по порядку ведения [заседания]. Мы не думаем, что сила голоса и молотка является достоинством при ведении заседаний столь высокого уровня», - заявил в ходе заседания Олег Шаманов, представитель России на переговорах в Дохе.

Дальнейший процесс

До 1 марта 2013 г. страны представят предложения по снижению выбросов для разработки нового соглашения. Будет проведен ряд встреч вспомогательных органов РКИК ООН в Бонне, где будут обсуждены вопросы, связанные с «Дурбанской платформой».

Следующая конференция ООН по изменению климата состоится в конце 2013 г. в Польше.

Источники: ICTSD (МЦТУР), Eco-Accord/«Эко-Согласие», "Summary of the Doha Climate Change Conference: 26 November - 8 December 2012," EARTH NEGOTIATIONS BULLETIN, 11 December 2012; "Doha climate talks throw lifeline to Kyoto Protocol," REUTERS, 10 December 2012; "Despair after climate conference, but UN still offers hope," REUTERS, 9 December 2012; "Doha sets up $3bn hit for taxpayers as climate deal fails to deliver on emissions targets," THE AUSTRALIAN, 10 December 2012, сообщение «РИА-Новости», WWF-Россия

Аналитические материалы по теме торговля и устойчивое развитие доступны в публикации "Мосты".
Подписка бесплатна
Vkontakte.

14 December 2012
Прямые иностранные инвестиции являются основным фактором экономического роста. Они создают рабочие места, оптимизируют распределение ресурсов, позволяют осуществлять передачу технологий и развивать...
Share: 
15 December 2012
В ходе заседания Генерального совета 12 декабря 2012 г. несколько членов ВТО выступили с резкой критикой в отношении заявки Украины о пересмотре своих связанных тарифов на 371 тарифную линию. Ряд...
Share: