На пути к сближению правил происхождения в торговле на региональном и многонациональном уровнях

9 August 2018

В статье рассматриваются некоторые недостатки правил происхождения и причины вызываемых ими безвыходных ситуаций. В ней также представлен накопленный опыт в сфере внедрения правил происхождения с целью подготовки рекомендаций о кумуляции, администрировании и необходимости учитывать услуги в процессе производства.

Ключевые вопросы

Отсутствие четких многосторонних правил происхождения товаров не позволяет представителям бизнеса и таможенным служащим установить четкие границы для переговоров по соглашениям о свободной торговле (ССТ).

Рабочая программа по гармонизации (РПГ) непреференциальных правил происхождения, которая готовится в рамках Соглашения ВТО по правилам происхождения, должна была быть завершена в 1999 году. Несмотря на значительные подвижки, что видно по тексту проекта программы, окончательный консенсус достигнут не был. Недостаток согласия вызван главным образом противодействием некоторых членов ВТО, возглавляемых США, последствиям результатов РПГ для других соглашений ВТО – так называемым вопросом последствий.

В результате этого с 2007 г. официальных переговоров по программе не проводилось, а обсуждения сводились к дополнению проекта текста новой версией Гармонизированной системы описания и кодирования товаров (ГС) и «учебным испытаниям», подразумевавшим проведение неофициальных семинаров для бизнеса по последствиям отсутствия гармонизированных правил происхождения.

Несмотря на проволочки в ВТО по вопросу о непреференциальных правилах происхождения, переговоры по преференциальным правилам происхождения товаров шли с успехом, учитывая расцвет региональных торговых соглашений (РТС).

Основной постулат экспертов по правилам происхождения и чиновников, участвующих в торговых переговорах, – внешние эффекты преференциальных и непреференциальных правил происхождения не имеют общих точек соприкосновения, так как они служат различным целям торговой политики. Преференциальные правила происхождения нужны для определения необходимости применения преференциальной таможенной пошлины в соответствии с РТС или в одностороннем порядке, а непреференциальные – необходимости применения режима наибольшего благоприятствования или иных норм в соответствии с Соглашением ВТО по правилам происхождения.

Данное утверждение совершенно обоснованно, если учитывать традицию проводить четкую границу между двумя мирами правил происхождения: преференциальных и непреференциальных.

Однако со времени подписания США Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА) и расширения своей сети РТС Европейским союзом произошла значительная эволюция в технике подготовки проектов правил происхождения и их содержании. Соглашения о свободной торговле в рамках сотрудничества по линии Юг – Юг: Сообщество развития Юга Африки (САДК), Общий рынок восточной и южной частей Африки (КОМЕСА), Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР) и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – традиционно использовали простейшую формулу, такую как копирование процентной доли страны-соседки и правила из Всеобщей системы преференций США.

Кроме того, в качестве альтернативного правила они содержат возможность изменения тарифных товарных позиций в соответствии с моделью ЕС. Иными словами, данные РТС не смогли разработать собственную модель правил происхождения. В худших случаях, после подписания соглашений о свободной торговле, содержащих жесткие правила происхождения, с партнерами с севера некоторым странам приходилось применять эти правила к своим региональным партнерам на юге.

Несмотря на подразумеваемое четкое разделение между непреференциальными и преференциальными правилами происхождения, границы между ними были размыты с первого дня. Очевидно, что на Соглашение ВТО по правилам происхождения сильно повлияло НАФТА. Именно США настояли, чтобы Соглашение ВТО по правилам происхождения признавало изменение тарифной классификации в качестве предпочтительного метода при составлении непреференциальных правил происхождения, как и было в случае с НАФТА, в то время как ЕС традиционно применял комбинацию критериев, таких как изменение тарифной классификации, стоимостные тарифы и проведение определенных работ и процессов. Само по себе данное явление можно рассматривать как первый признак сближения, даже несмотря на различные практические аспекты составления правил происхождения в соответствии с критерием изменения тарифной классификации.

Первенство использования изменения тарифной классификации по сравнению с другими методологиями определения достаточности переработки, такими как стоимостные тарифы и последующее индивидуальное определение, привели к некоторым разногласиям во время начальных фаз переговоров по РПГ между партнерами из ЕС и НАФТА. Эти переговоры проходили в Техническом комитете по правилам происхождения (ТКПП), а затем в Комитете ВТО по правилам происхождения (КПП).

Фактически в 1996–1999 гг. переговоры в ТКПП по непреференциальным правилам происхождения стали первым случаем, когда пошатнулась насчитывавшая более 20 лет тектоническая система работы с правилами происхождения в ЕС, когда члены Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) и партнеры из Группы африканских, карибских и тихоокеанских государств (АКТ) столкнулись с новым опытом США и их партнеров по переговорам в рамках Канадско-американского торгового соглашения и НАФТА.

Хотя ни один из участников переговоров в ТКПП на тот момент не признал влияния преференциальных правил происхождения на РПГ, по динамике переговоров было понятно, что обсуждение непреференциальных правил происхождения началось с основ преференциальных правил происхождения по крайней мере на техническом уровне. Другими словами, каждый участник переговоров предложил и отстаивал свою собственную модель правил происхождения.

Фактический текст РПГ является результатом компромисса между моделями ЕС и НАФТА с некоторыми примечательными новшествами и некоторыми разногласиями в конкретных сферах, таких как машиностроение. «Машиностроительный пакет» позволил каждому члену договоренности выбрать «изменение правила классификации тарифа» (предпочтительный способ определения происхождения в США) или «правило добавочной стоимости» – предпочтительный способ определения происхождения в этой отрасли и при данных обстоятельствах в ЕС[1] (так называемый подход с двумя правилами).[2]

Возвращаясь назад, проект гармонизированных правил происхождения (ГПП) является ощутимым признаком сближения, который, даже несмотря на отсутствие согласия по нему, обладает определенным влиянием на переговоры по правилам происхождения в последующих ССТ. Наряду с прочим можно вспомнить постепенное принятие критерия полноты получения в качестве требования для списка правил в отношении конкретных продуктов (типичный элемент в ЕС) в ССТ между ЕС и Мексикой, а затем и во Всеобъемлющем экономическом и торговом соглашении между Канадой и ЕС, или использование «химической реакции». Под химической реакцией в этом контексте понимается концепция, взятая из работы над РПГ, как особого требования в отношении некоторых химических продуктов из-за неизбежной технической сложности при определении соответствующего изменения тарифной классификации для химических продуктов.

В 2007 г. работа по РПГ на переговорах по правилам происхождения прекратилась в связи с непреодолимыми разногласиями среди членов ВТО по «вопросу последствий». Однако благодаря расцвету ССТ правила происхождения с тех пор входят в повестку переговоров большинства членов ВТО. ЕС также внес значительные изменения в свою модель правил происхождения. Во-первых, он постепенно отказался от модели «смирительной рубашки», которая использовалась в рамках пан-европейских правил происхождения. Во-вторых, он провел беспрецедентную по масштабам реформу односторонних правил происхождения, в особенности для наименее развитых стран (НРС), которая, хоть и провозглашалась ограниченной, может рассматриваться в качестве будущих правил происхождения ЕС.

Развитие преференциальных правил происхождения в ССТ основных игроков ведет к упрощению правил происхождения на основе опыта, полученного за последние 20 лет. Это подтверждает и достаточно высокий коэффициент использования правил происхождения основными ССТ, который варьируется между 80 и 90%. Короче говоря, большой объем работы по правилам происхождения оправдал ожидания, даже если компании до сих пор жалуются на высокие затраты на выполнение этих правил.

В последние годы (2013–2015 гг.) дебаты по поводу преференциальных правил происхождения для НРС вдохнули новую жизнь в КПП и привели к принятию двух министерских решений. Это вселяет ощутимую надежду на то, что результатов можно добиться даже на многостороннем уровне. Теперь вопрос заключается в том, как возобновить работу на многостороннем уровне, используя достижения и усвоенные уроки о преференциальных или непреференциальных правилах происхождения.

Что нужно учитывать дальше?

Основополагающей предпосылкой для решения вопроса правил происхождения является серия важных уроков, которые необходимо усвоить международному сообществу, в том числе фирмам, а также таможенным служащим и чиновникам, ответственным за вопросы торговли. Эти уроки, извлеченные из опыта РПН и более 20 лет переговоров по правилам происхождения в РТС, перечислены ниже.

Во-первых, необходимо ввести разделение между желаемыми целями конкретного свода правил происхождения и методологией их создания. Разделение должно помочь различать форму конкретных правил от их сущности.

Под сущностью понимается степень ограничений правил происхождения в отношении существующей цепочки создания стоимости, в которой эти правила должны работать. Почему важно это различие? Если мы договоримся о сущности правил происхождения, нам будет легче договориться об их сближении, так как форма правил происхождения обычно связана с методикой их создания.

Форма – это способ письменного закрепления правил происхождения с использованием различных методологий, в частности изменения тарифной классификации на уровне позиций либо субпозиций с исключением или без такового, процентного критерия или определенных видов работ и процессов, а также их вариаций.

Во-вторых, НРС утверждали в представленных в ВТО документах, что произошла конвергенция методологии для составления критерия адвалорного процента. И ЕС, и США, а также их главные партнеры, такие как Япония, Южная Корея, Австралия и Новая Зеландия, постепенно отказались от методологии, основанной на расчете добавленной стоимости путем включения в него стоимости материалов.

В большинстве недавних ССТ США можно увидеть такие новшества, как вычет издержек на фрахт и страховку. Конечно, существуют различия в арифметических расчетах и определении числителя и знаменателя. Однако существует реальное сближение в концепции расчета адвалорного процента, основанного на расчете стоимости материалов, а не добавленной стоимости или чистых издержек, что можно увидеть в соглашении НАФТА по автомобильной продукции. Данная тенденция подтверждается эволюцией использования метода чистых издержек в американских ССТ, который постепенно был включен в последующие ССТ, а также включением метода наращивания и сокращения, который заменил коммерческую стоимость в НАФТА (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Эволюция основанных на проценте правил происхождения в НАФТА*

Критерии регионального значения

НАФТА

Чили-США

ЦАФТА

США-Сингапур

США-Австралия

США-Корея

ВПТТП

Кол-во спец. правил происхождения

1 125

1 043

1 017

2 974

965

758

1 245

Чистые издержки

323

0

6

0

0

6

22

Коммерческая стоимость

248

0

0

0

0

0

0

Наращивание

0

164

146

239

148

147

398

Сокращение

0

157

147

213

144

152

457

* Вычисления выполнены автором.

Наконец, наблюдается все возрастающая тенденция следования концепции однократного преобразования, независимо от формы ее выражения, за исключением таких стратегических секторов, как текстильная и швейная продукция для США, переработанные сельхозпродукты в ЕС и Японии, а также производство металлопродукции и некоторых машин.

Скептики и консерваторы будут продолжать говорить, что использование такого простого правила недопустимо. Однако посмотрев на вопрос сближения свежим взглядом, можно увидеть, что в ряде отраслей существует тонкая нить, связывающая вместе всех игроков (компании, таможенных служащих и чиновников, занимающихся вопросами торговли). Возможно, это связано с тем, что в данных секторах не применяется режим наибольшего благоприятствования в связи с использованием Соглашения ВТО по информационным технологиям (СИТ) или других соглашений по химическим продуктам. Однако есть и сектора, где наблюдается сближение, несмотря на использование режима наибольшего благоприятствования и то, что продукт является стратегическим, как в случае с велосипедами.

Дальнейшие шаги

Необходимо наладить проведение осмысленных дискуссий по правилам происхождения на многостороннем уровне. Нужно показать, что в некоторых отраслях существует фактическое сближение между преференциальными и непреференциальными правилами происхождения. Исследование Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и Европейского университетского института (ЕУИ) направлено на четкое выявление такого сближения в некоторых отраслях, а также расхождения в некоторых стратегических отраслях, таких как швейная продукция и переработанная сельхозпродукция.

Правило однократного преобразования должно стать основным при разработке правил происхождения в рамках глобальных цепочек создания стоимости (ГЦСС). ГЦСС работают за счет серии однократных преобразований, происходящих в различных странах. Правила происхождения должны отражать данную реалию. Требования двойного или тройного преобразования могут продолжать действовать в некоторых чувствительных отраслях, однако они не должны затруднять достижение успехов в остальных секторах, на которые приходится значительная доля мировой торговли.

Продолжающаяся дискуссия в КПП по преференциальным правилам происхождения для НРС – это уникальная возможность вдохнуть новую жизнь в обсуждение правил происхождения на многостороннем уровне в ВТО. Эти дискуссии должны основываться на уроках, извлеченных при разработке правил происхождения, упомянутых выше. НРС должны стремиться к достижению успеха в обсуждении концепции однократного преобразования в КПП, вместо того чтобы настаивать на обязательности положений министерских решений. Некоторые четкие принципы, такие как использование стоимости материалов и вычет расходов на фрахт и страховку, уже были установлены.

Однако еще многое предстоит сделать с использованием изменения тарифной классификации и требованиями к обработке с целью улучшения понимания повсеместного применения принципа однократного преобразования, чтобы он был неотличим от методологии, используемой для определения существенного преобразования. Также следует прояснить следующие вопросы:

Кумуляция

Кумуляция не является альтернативой либеральным правилам происхождения. Благодаря либеральным правилам происхождения производители могут использовать ресурсы со всего мира, выбирая самых конкурентных производителей по лучшей цене в рамках ГЦСС.

Кумуляцию часто называют инструментом содействия региональной интеграции. Однако опыт показывает, что это преувеличение. За последние 30 лет кумуляция в рамках предыдущих версий Ломейских и Контонуского соглашений не помогла региональной интеграции в Африке и странах АКТ. Кумуляция сработала в контексте АСЕАН, однако там было четко видно ее ограничения.

НРС необходимо добиваться расширенной кумуляции со странами, предоставляющими преференции и являющимися членами мегарегиональных ССТ или субрегиональных сетей ССТ.

Администрирование

Административные аспекты правил происхождения представляют собой значительную статью затрат для таможни, а для частного сектора – значительную сложность при их соблюдении. Эти административные издержки иногда являются основной преградой для правил происхождения, но этому аспекту уделяется мало внимания.

Излишнее доверие некоторых таможенных органов изжившим себя формам администрирования правил происхождения основано на документальном подтверждении, т.е. сертификате происхождения, обмене печатями и подписями подтверждающих чиновников или сертификате о возврате груза в стране транзита, превратило этот тип администрирования правил происхождения в нетарифный барьер, что противоречит духу упрощения процедур торговли.

Новая тенденция заключается в упразднении требования обмена подписями, которое еще существует в рамках некоторых крупных ССТ, и постепенном переходе к одобренной таможней декларации экспортера о происхождении товара. Данному методу администрирования правил происхождения сопутствуют ретроспективные проверки и возврат растаможенного товара.

Реформа ЕС в области правил происхождения предусматривала создание в 2017 г. в рамках Общей системы преференций базы данных зарегистрированных экспортеров, администрирование которой будет осуществляться национальными таможенными органами. Зарегистрированный экспортер получит номер и сможет выдавать декларацию о происхождении товара. Когда данная декларация будет предъявлена на пункте пропуска через границу ЕС, таможня проверит ее в Общей базе данных, чтобы убедиться в регистрации экспортера, и, если этот экспортер зарегистрирован, применит преференциальную таможенную пошлину. Проверка подлинности декларации экспортера и возврат растаможенного товара входят в данный метод администрирования.

Тем не менее, существуют и другие методы администрирования правил происхождения, например те, что используются Таможенно-пограничной службой США, которые основываются исключительно на декларации импортера и не принимают в расчет данные экспортеров или сертификаты происхождения, выданные третьими сторонами. Независимо от того, какой применяется метод, ясно то, что использование сертификатов происхождения и обмен печатями и подписями – это пережиток прошлого.

Тупик в ВТО

Всесторонний анализ тупика, в который зашла ВТО в процессе принятия ГПП, и различных позиций основных участников переговоров проанализированы в работе Инама. Большинство переговорщиков считают основным источником разногласий не неспособность договориться об общем подходе, а нежелание некоторых государственных органов испытывать ограничения при применении правил происхождения. То есть проблема заключается не в технических разногласиях о смысле договоренностей.[3]

Проблема может заключаться в том, что некоторые государственные органы не хотят использовать одинаковое правило для всех целей торговой политики, в особенности для инструментов торговой защиты. В данном контексте необходимо рассмотреть возможность разрешения данных разногласий с помощью дискуссий о противодействии обходу мер торговой защиты, которые можно было бы возобновить в ВТО, чтобы продолжить обсуждение в КПП.

Производство по сравнению с услугами

Действующие правила происхождения, сосредоточенные на производственных процессах как источниках происхождения и не принимающие во внимание услуги, больше не отражают деловые реалии или основную хозяйственную деятельность, которые присущи производству товара. Ярким примером этого является производство iPhone. Международному сообществу следует разработать второе поколение правил происхождения, учитывая роль услуг в производстве. Данному аспекту посвящено исследование ЮНКТАД/ЕУИ.

 

Стефано Инама – глава отдела Африки, наименее развитых стран и специальных программ ЮНКТАД

 

[1] Для того чтобы узнать, с какими сложностями столкнулись наименее развитые страны при соблюдении преференциальных правил происхождения в рамках односторонних схем предоставления преференций, см. WTO G/RO/W/148 от 28 октября 2014 г.

[2] См. документ ВТО JOB(07)/73).

[3] Inama, Stefano. 2009. Rules of Origin in International Trade. New York: Cambridge University Press.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
9 August 2018
Сложность и разнообразие правил происхождения бросают вызов для фирм, которые хотят участвовать в глобальных сетях производства, охватывающих несколько торговых соглашений. Автор этой статьи...
Share: 
9 August 2018
В настоящее время в мире действуют 287 региональных торговых соглашений, которые предусматривают преференциальные условия торговли для стран-участниц. Одновременно с этим некоторые государства...
Share: