Присоединение стран ВЕКЦА к Соглашению ВТО по правительственным закупкам: обязательства и ожидания

24 October 2014

С недавнего времени правительственные закупки стали важным экономическим и политическим инструментом экономического роста государств. В странах ВЕКЦА они составляют значительную долю ВВП (от 5 до 15%, согласно аналитическим докладам Всемирного банка о торговых операциях стран), однако их стратегическое использование в качестве инструмента политической экономии вызывает много вопросов. Среди них – недостаток прозрачности в планировании бюджета и закупок, необходимость создания потенциала и независимости институтов, занимающихся закупками, недостаточное регулирование вопросов конфликта интересов, мошенничества и коррупции в законодательстве о правительственных закупках.

Растущая важность госзакупок как инструмента рыночного регулирования привела к возникновению различных международных подходов, касающихся минимальных стандартов регулирования и надлежащего управления международным рынком правительственных закупок. Самым важным примером этого является Соглашение ВТО по правительственным закупкам (СПЗ), измененное в 2012 г. и вступившее в силу в 2014 году.

СПЗ – это наиболее значимое плюрилатеральное соглашение, которое касается государственных закупок, и представляет собой мощный инструмент для развития международной конкуренции и надлежащего управления. Важнейшим аспектом СПЗ является достижение международных стандартов прозрачности, недискриминации и эффективности в сфере правительственных закупок, охваченных Соглашением и определенных странами-членами СПЗ.

Присоединение к СПЗ сулит договаривающимся сторонам неоспоримые конкретные выгоды с точки зрения получения беспрепятственного доступа к рынку закупок другого участника СПЗ, а также разнообразных преимуществ, являющихся результатом улучшения единства, прозрачности и эффективности управления своими собственными системами закупок.[1] Однако в ходе присоединения к СПЗ страны сталкиваются со значительными проблемами и несут существенные расходы на приведение своего национального законодательства о госзакупках в соответствие со стандартами, установленными СПЗ.

Помимо прямых издержек, связанных с любыми сложными торговыми переговорами, в ситуации с госзакупками также очень высоки другие сопутствующие расходы, причем как для развивающихся, так и для развитых стран. В частности, речь идет о затратах на приведение законодательства в соответствие с положениями СПЗ, внедрение Соглашения, расширение необходимых институциональных и правовых реформ, имплементируемых через законодательный процесс, а также о расходах, связанных с влиянием этих реформ на местную промышленность и работников.[2] Именно по этим причинам многие члены ВТО по-прежнему очень негативно относятся к членству в СПЗ, ведь они испытывают проблемы с оценкой преимуществ и влияния недискриминационных правил СПЗ на свою политику госзакупок.

Сегодня споры относительно присоединения к СПЗ стали очень актуальными для стран ВЕКЦА, особенно в свете пересмотра СПЗ, который завершился в 2012 году. В течение нескольких последних лет многие бывшие республики СССР активно стараются присоединиться к СПЗ, и ряд стран, в том числе Россия и Таджикистан, оговорили обязательства, касающиеся правительственных закупок, в своих Докладах Рабочих групп по присоединению к ВТО.

В этой статье описываются некоторые важные аспекты процесса присоединения к СПЗ и ход переговоров в странах ВЕКЦА. В частности, подчеркивается роль типового закона ЮНСИТРАЛ в процессе реформирования законодательства о правительственных закупках и успехах модернизации, уже проведенной в этом регионе.

СПЗ и процедура присоединения к Соглашению

Перед тем как проводить отдельный анализ по странам ВЕКЦА, важно кратко рассмотреть основные обязательства СПЗ и правовые аспекты процедуры присоединения к нему. СПЗ является главным нормативным документом в области государственных закупок в рамках ВТО, одним из плюрилатеральных соглашений ВТО и, формально, Приложением 4 к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО. Таким образом, СПЗ находится вне системы «единого пакета» и является обязательным только для его подписантов, а не всех членов ВТО.

Текст СПЗ содержит два вида правовых обязательств для его участников. Это общий принцип недискриминации, а также ряд детальных правил, касающихся прозрачности процедуры присуждения контрактов. Регулирование госзакупок в рамках СПЗ основано на обязательстве каждой стороны «предоставлять немедленно и безусловно не менее благоприятный режим продуктам, услугам и поставщикам других сторон, предлагающих продукцию или услуги сторон Соглашения» (ст. III СПЗ в версии 1994 г.). Кроме того, нарушение обязательств, налагаемых СПЗ, можно оспаривать в механизме разрешения споров ВТО (ст. XX СПЗ).

Со времен Кодекса о правительственных закупках 1988 г., принятого в рамках Токийского раунда, протекционизм и отрицательное отношение к регулированию правительственных закупок со стороны правительств развивающихся и развитых стран стало нормой.[3] В результате, несмотря на широкие возможности, которые появились в финальной версии СПЗ, участие в нем всегда было ограниченным.

Присоединение к СПЗ происходит «на условиях, согласованных» между присоединяющимся государством и участниками Соглашения, посредством осуществления предусмотренной в статье XXII.2 процедуры. Процесс присоединения к СПЗ состоит из трех основных элементов: 1) принятие предложения по охвату соглашения от присоединяющейся стороны, которое обсуждается во время двухсторонних и многосторонних консультаций с участниками СПЗ; 2) проверка соответствия национального законодательства о госзакупках нормам СПЗ; 3) достижение соглашения о возможных переходных мерах, необходимых для имплементации обязательств.

Переговоры относительно охвата действия СПЗ по участникам и пороговым значениям часто приводят к сложному и долгому процессу обмена предложениями между страной-кандидатом и сторонами СПЗ. Более того, необходимое изменение национального законодательства о закупках, предусматриваемое в «Контрольном списке вопросов», представляет собой долгую и затратную процедуру, часто требующую технической помощи от Секретариата ВТО и других международных организаций.

Роль типового закона ЮНСИТРАЛ

В свете этих сложностей, традиционно связанных с присоединением к СПЗ, другие международные нормативные инструменты позволили странам с развивающейся и переходной экономикой достичь необходимой гибкости для модернизации своих национальных систем закупок. Самый важный нормативный документ относительно реформы внутренней системы закупок – это типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, принятый в 1994 г. и измененный в 2011 году.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ представляет собой ясно сформулированный шаблон, помогающий странам модернизировать и совершенствовать национальные системы госзакупок  с целью достижения наилучшей стоимости, эффективности и конкурентоспособности. Типовой закон не является обязательным соглашением, а служит в качестве традиционного инструмента «мягкого» права, который стороны могут полностью или частично соблюдать при реформировании национального законодательства. По этой причине типовой закон ЮНСИТРАЛ является мощным инструментом для постепенного реформирования национальных правил. Он предоставляет современные и эффективные нормативные решения и предлагает широкие возможности выбора методов закупок. Поэтому типовой закон повсеместно признан «мировым стандартом» в сфере надлежащего управления в регулировании госзакупок.

После распада СССР и появления новых независимых государств принятие и модернизация национальных законов о правительственных закупках в странах ВЕКЦА главным образом основывались на типовом законе ЮНСИТРАЛ, принятом в 1994 году. По данным аналитических докладов Всемирного банка о торговых операциях в Армении (CPAR 2009/06/29) и Грузии (CPAR 2002/06/30), в Украине, Молдове и Беларуси, а также в кавказских государствах (Азербайджане, Армении и Грузии) введение первого современного закона о правительственных закупках состоялось в начале 2000-х годов. В странах Центральной Азии процесс модернизации начался еще позже, однако всегда основывался на типовом законе ЮНСИТРАЛ. Например, в Таджикистане первый закон о правительственных закупках был принят в 2006 г., а минимальные международные стандарты, основанные на типовом законе ЮНСИТРАЛ, были внесены в него в 2012 г., что подтверждается оценкой Всемирного банка (CPAR 2013/05/01).

По этим причинам постепенная интеграция типового закона ЮНСИТРАЛ являлась важным шагом для создания современных национальных систем госзакупок, соответствующих минимальным международным стандартам, в странах ВЕКЦА.

Присоединение стран ВЕКЦА к СПЗ

Присоединение стран ВЕКЦА к СПЗ является логическим и естественным шагом в реформировании национальных законодательств о госзакупках. С этой точки зрения обновленное Соглашение, которое вступило в силу в апреле 2014 г., способствует увеличению количества его участников и масштаба действия среди стран региона. Новая версия СПЗ представляет собой улучшенный и простой для понимания правовой инструмент и является усовершенствованной базой для будущих переговоров по присоединению.

В настоящий момент, в соответствии с последними документами, распространенными в рамках Комитета ВТО по правительственным закупкам, страны ВЕКЦА можно разделить на четыре большие категории с точки зрения стадии переговоров по присоединению к СПЗ. В первую группу входят страны, которые все еще находятся в процессе вступления в ВТО и в отношении которых пока рано говорить, возьмут ли они на себя обязательства по присоединению к СПЗ. К этой группе относятся Азербайджан, Беларусь, Казахстан и Узбекистан. Кроме того, Туркменистан еще не подал заявку на вступление в ВТО.

Во вторую группу входят страны ВЕКЦА, которые начали переговоры по присоединению к СПЗ и имеют формальный статус наблюдателей. К этой группе относятся Грузия (наблюдатель с 5 октября 1999 г.), Кыргызстан (с 5 октября 1999 г.), Молдова (с 29 сентября 2000 г.) и Украина (с 25 февраля 2009 г.). Необходимо отметить, что процесс присоединения Молдовы и Украины к Соглашению значительно ускорился благодаря работе по пересмотру СПЗ. В 2011 г. Украина подала заявку на присоединение к СПЗ и первоначальное предложение по охвату действия соглашения, а Молдова, запросившая членство в 2002 г., направила на рассмотрение сторон СПЗ вторую редакцию своего предложения в 2012 году.[4]

Третья группа представлена кандидатами на присоединение к СПЗ, которые взяли на себя обязательства по правительственным закупкам в контексте Докладов Рабочих групп по присоединению к ВТО. В эту группу входят Таджикистан и Россия.

Особого внимания заслуживает Армения, единолично представляющая четвертую группу и являющаяся единственной страной ВЕКЦА, участвующей в СПЗ. Армения инициировала процедуру присоединения в 2009 г. и стала стороной СПЗ в сентябре 2011 года. Своевременное завершение этой процедуры имеет ключевое значение для всех остальных стран-кандидатов в регионе.

Приветствуя достижение этой страны, бывший Генеральный директор ВТО Паскаль Лами заявил, что Армения доказала, что «участие в СПЗ принесет реальную пользу не только с точки зрения доступа на рынки закупок товаров, услуг и работ других сторон, но и с точки зрения повышения конкуренции и прозрачности на внутреннем рынке стороны Соглашения». Преимущества по доступу на рынки, а также политические и юридические обязательства относительно надлежащего управления и прозрачности, достигнутые Правительством Армении всего за три года, стали важной вехой, стимулирующей другие страны с переходной и развивающейся экономикой задуматься над присоединением к СПЗ.

Вывод

Соглашение ВТО по правительственным закупкам является важным инструментом для развития международной конкуренции и надлежащего управления на рынках госзакупок. Многие страны ВЕКЦА инициировали процесс присоединения к СПЗ и начали необходимые реформы своих национальных систем закупок. Краткий анализ, представленный в настоящей статье, демонстрирует, что взаимодействие различных международных инструментов регулирования, таких как типовой закон ЮНСИТРАЛ и СПЗ, показали свою эффективность для постепенной модернизации национального законодательства и приведения его в соответствие с международными стандартами и передовой практикой. Недавняя реформа СПЗ в сочетании с быстрым присоединением к Соглашению Армении могут дать дополнительный стимул процессу реформ системы госзакупок в регионе и способствовать присоединению к СПЗ других стран ВЕКЦА.

Мария Анна Корвалья, доктор наук, исследователь в Институте мировой торговли Университета Берна


[1] Robert Anderson and Kodjo Osei-Lah, “Forging a more global procurement market: issues concerning accession to the Agreement on Government Procurement” in The WTO Regime on Government Procurement: Challenge and Reform, ed. Anderson Robert and Arrowsmith Sue (Cambridge: Cambridge University press, 2011) pp. 61-91.

[2] Robert D. Anderson and others, Assessing the value of future accessions to the WTO Agreement on Government Procurement (GPA): some new data sources, provisional estimates and an evaluative framework for individual WTO members considering the accession  (2011) стр. 4-35.

[3] Annet Blank, and Gabrielle Marceau, “The History of Government Procurement Negotiations since 1945,” Public Procurement Law Review, Vol. 5 (1996), стр. 77-118.

[4] Отчет Комитета по правительственным закупкам. ВТО, WTO/GPA/121, 24 октября 2013 г.

This article is published under
24 October 2014
Сегодня политика в сфере государственных закупок занимает ведущее место в планах реформирования во многих странах независимо от уровня их экономического развития. Возросший интерес к внедрению...
Share: 
24 October 2014
Вступление в силу новой редакции Cоглашения по правительственным закупкам (НРСПЗ) 6 апреля 2014 г. стало важным событием для членов Всемирной торговой организации (ВТО) по нескольким причинам. Во-...
Share: