Программы создания запасов продовольствия: какие последствия для продовольственной безопасности?

20 September 2017

Большое количество стран владеет запасами пшеницы и риса, несмотря на высокие затраты на их создание. В этой статье автор рассматривает факторы, стимулирующие программы создания запасов продовольствия, и национальный опыт создания таких запасов с точки зрения продовольственной безопасности. Дается оценка возможностей стран опираться на международную торговлю для осуществления целей, связанных с созданием запасов продовольствия.

Создание запасов – дорогостоящий процесс, поскольку он требует инвестиций для строительства хранилищ и складов. Эксплуатационные расходы также играют большую роль, а качество продукции может значительно ухудшиться, если не будет происходить регулярного севооборота. Большое количество государств имеет запасы пшеницы и риса, несмотря на высокие затраты на их создание.

Это особенно касается тех случаев, когда эти продукты составляют высокую долю в питании граждан этой страны, будучи менее важными в странах с более разнообразной диетой. Многие страны, где существуют системы зерновых резервов, в своей истории сталкивались с голодом или потрясениями (например, тайфунами, наводнениями и засухами, гражданскими беспорядками и войнами), которые могут значительно нарушить производство или систему распределения.

Однако государственные запасы часто не ограничиваются резервами на случай чрезвычайных ситуаций. Действительно, запасы часто создаются в рамках более фундаментальной и долгосрочной политики, в частности политики в области продовольственной самообеспеченности.

В связи с этим следует отметить, что стремление стран к продовольственной самообеспеченности набирает обороты после кризиса цен на продовольствие в 2008 г., когда введение экспортных ограничений традиционными странами-поставщиками поспособствовало росту мировых цен на продовольствие. Это, в свою очередь, привело к снижению доверия стран нетто-импортеров продовольствия к мировой торговле в рамках удовлетворения их потребностей в продовольственных товарах. Опыт 2008 г. также подтвердил важность пшеницы и риса для обеспечения продовольственной безопасности и укрепил их статус как «политически важных сырьевых товаров», необходимых для социальной стабильности и, следовательно, имеющих более высокую ценность для государств, чем их непосредственная рыночная стоимость.

Национальные подходы к созданию продовольственных запасов

В целом существует мало информации о фактических объемах продовольствия, хранящегося в государственных запасах, за некоторыми исключениями, наиболее примечательными из которых являются Индия и Филиппины. В Индии ежемесячно сообщается об объемах пшеницы и риса, запасенных в государстве (а также закупленных и распределенных государственными учреждениями). На Филиппинах же публикуется ежеквартальный отчет о запасах риса и кукурузы. Данные о запасах риса предоставляются и Японией, а также Бангладеш, Бразилией, Индонезией и Сингапуром, хотя и не всегда регулярно.

Из-за своей важности государственные запасы зерновых культур часто требуют получения «мандатов», например как в Индии или на Филиппинах, или же являются неотъемлемой частью законов о продовольствии, как в Индонезии или Сингапуре.

Хотя о размерах государственных запасов зерна в Китае известно мало, в 2015 г. страна заявила о своем намерении увеличить их на 33%, чтобы покрыть национальное потребление из расчета на шесть месяцев. Этот мандат менее амбициозен на Филиппинах, где Национальное управление продовольствия (НУП) должно хранить запас по меньшей мере из расчета на 30 дней национального потребления риса. В Малайзии компания BERNAS обязана хранить минимальный запас в размере около 300 000 тонн. В Сингапуре требуется, чтобы импортеры хранили свое продовольствие в течение двух месяцев на частном складе, определяемом правительством. Продовольственная корпорация Индии в начале каждого квартала устанавливает минимальный уровень запасов как для риса, так и для пшеницы.

Для ряда стран (например, Саудовской Аравии, Ирака, Сирии и Филиппин) государственные запасы в основном поступают с внешних рынков за счет импорта, осуществляемого государственными торговыми агентствами или уполномоченными частными компаниями. Такие поставки в основном предназначены для использования в государственных системах распределения и стабилизации цен.

В остальных странах (например, в Бангладеш, Индонезии, Японии, Южной Корее, Малайзии и Турции) государственные запасы создаются на основе импорта и собственного производства, которое зачастую связано с закупками на местном рынке по минимальным установленным ценам. Государственные закупки у местных производителей также сильно отстают от темпов создания государственных запасов в странах, уже достигших самообеспеченности или даже статуса экспортера (например, в случае с рисом в Бразилии, Китае, Индии, Таиланде и России).

Установление закупочных цен на значительно высоком уровне по сравнению с мировыми ценами может быть неразумным, как было недавно продемонстрировано Таиландом в случае с рисом. В 2011 г. новоизбранное Правительство Таиланда увеличило минимальные цены для производителей необрушенного риса на 30–50%, почти до 500 долл. США за тонну, что было эквивалентно почти 770 долл. США для шлифованного риса и значительно превышало преобладавшие международные цены.

Такая политика, действовавшая до 2014 г., привела к активному появлению государственных запасов риса (выросших с 7,2 млн т в конце 2011 г. до 16,7 млн т в 2014 г.) и резкому падению экспорта риса в 2012 и 2013 годах. Высокая стоимость программы выкупа риса в период 2011–2014 гг. (составившая, по неофициальным источникам, 16,5 млрд долл. США) стала одной из причин отставки правительства в 2014 году. С тех пор цена выкупа необрушенного риса была снижена, что позволило Таиланду вернуть себе конкурентное преимущество на экспортных рынках.

Влияют ли государственные запасы на рыночные цены? Как и в случае с другими аналогичными операциями, и в зависимости от количественных показателей, государственные закупки на внутренних рынках поддерживают местные цены, а продажа на открытых рынках и через системы общественного распределения сдерживает цены или способствует их снижению. Более того, вероятно, что даже независимо от таких операций само существование государственных запасов влияет на ожидания рыночных агентов, а следовательно, и цены. Это причина, по которой размер государственных резервов часто сохраняется в секрете.

Возможность для использования международных рынков?

Могли бы страны полагаться на международную торговлю для борьбы с экстренными ситуациями или значительной нехваткой продовольствия вместо наращивания больших запасов пшеницы и риса? Такой вариант мог бы быть разумным для относительно небольших стран (особенно стран с разнообразным питанием жителей), чей импорт имеет ограниченное влияние на международные цены. Чего нельзя сказать о крупных и густонаселенных странах с высоким уровнем потребления на душу населения, в особенности риса.

Действительно, на мировых рынках торгуются всего 44 млн т риса, что составляет менее 9% мирового производства, по сравнению с почти 174 млн т (или 23%) пшеницы. По оценкам ФАО, 145 млн т риса, потребляемые Китаем, более чем в три раза превышают весь объем риса, торгуемого на международных рынках. Потребление риса в Индии, составляющее 98 млн т, превышает эту цифру в два раза. Использование небольших возможностей международных рынков вряд ли поможет странам с большими внутренними потребностями, особенно в случаях, когда на кону стоит национальная продовольственная безопасность.

В связи с этим стоит отметить, что большие государственные запасы в таких странах, как Китай или Индия, также представляют ценность для продовольственной безопасности во всем мире. Например, в 2002–2003 гг. Индия столкнулась с 23-процентным падением производства риса, что эквивалентно 22 млн тонн. На тот момент общий объем торговли рисом составлял всего 28 млн тонн. Однако падение производства в Индии не оказало серьезного влияния на международный рынок торговли рисом, так как вместо того, чтобы прибегнуть к импорту риса, Индия могла положиться на свой внутренний (и по большей части принадлежащий государству) запас, чтобы компенсировать недостаток.

Если бы не это, ситуация в Индии могла бы привести к резкому росту международных цен в намного больших пропорциях, чем в 2008 году. Действительно, падение производства в 2002–2003 гг. стало примечательным, но на фоне неопределенности относительно влияния изменений климата на производство основных продовольственных культур правительства могут неохотнее жертвовать национальной продовольственной безопасностью ради либерализации рынка риса и пшеницы.

Консепсьон Кальпе – независимый эксперт и бывший старший экономист Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО)

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
20 September 2017
Используемая рядом стран политика внутренней поддержки сельского хозяйства может оказать значительное влияние на мировую торговлю и экономический потенциал, создаваемый в результате...
Share: 
20 September 2017
В статье анализируются различные варианты для ведения переговоров по вопросам внутренней поддержки сельского хозяйства, основой для которых послужили идеи, выдвинутые в рамках ВТО. В статье...
Share: