Торговля в период до 2030 г.: субсидирование ископаемого топлива и ВТО

8 May 2016

Упразднение субсидий на ископаемое топливо является как проблемой, так и серьезной возможностью для усиления действий, направленных на борьбу с изменением климата и переход к низкоуглеродной экономике.

Хотя некоторые эксперты полагают, что планы действий по решению насущных задач в области международной торговли и борьбы с изменением климата противоречат друг другу, между ними, по сути, существует симбиоз, так как и торговля, и климат тесно взаимосвязаны с устойчивым развитием. Это особенно четко видно в контексте субсидирования ископаемого топлива, которое  препятствует достижению экономических и экологических целей. Субсидии на ископаемое топливо представляют собой угрозу для действий, направленных на смягчение изменений климата, поскольку они поощряют использование источников парниковых газов, таких как уголь, нефть и газ, и могут являться обузой для государственных бюджетов. В свою очередь, упразднение такой поддержки дает возможность подстегнуть конкурентоспособность невозобновляемой энергетики посредством устранения искажающих рынки факторов и направить государственные расходы на поддержку перехода к низкоуглеродной экономике.

Необходимость устранения субсидий на ископаемое топливо была признана «Большой двадцаткой», а также бывшим Генеральным директором ВТО Паскалем Лами, который в 2013 г. охарактеризовал неспособность организации справиться с проблемой субсидий как «упущенную возможность». Кроме того, бывший заместитель Генерального директора организации Харша Вардхана в 2010 г. заявил, что «необходимо подумать о связи между торговлей и изменением климата, а также о последующей роли свода правил ВТО по такому вопросу, как субсидии на использование ископаемого топлива».

Большая часть научной литературы посвящена рассмотрению путей, с помощью которых международная торговая система может поддержать распространение возобновляемых источников энергии, в том числе дискуссиям о масштабе действия общих исключений, предусмотренных в статье XX Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ).[1] Однако вопрос субсидий на ископаемое топливо, вероятно, является более срочным и простым для разрешения, так как их упразднение теоретически менее противоречиво, чем введение в действие субсидий на использование возобновляемых источников энергии.

Хотя мировым державам удалось договориться о принятии Парижского соглашения на 21-й Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) в прошлом декабре, вопросу субсидирования ископаемого топлива не было уделено существенного внимания. Таким образом, становится ясно, что в мире, который согласился на достижение комплексных Целей в области устойчивого развития (ЦУР), обеспечивающих оптимальное соотношение экологических, экономических и социальных аспектов, пришло время и для сопутствующей устойчивому развитию торговли.

Субсидии на ископаемое топливо: вызов и возможность

Согласно оценке, проведенной Международным энергетическим агентством (МЭА) в конце 2014 г., субсидии на ископаемое топливо составляли 548 млрд долл. США в год. МЭА также пришло к выводу, что только на Ближнем Востоке для производства электричества ежедневно используется 2 млн баррелей нефти, «хотя при отсутствии субсидий основные технологии возобновляемой энергетики были бы конкурентоспособными по сравнению с электростанциями, работающими от нефти». По данным Международного валютного фонда (МВФ), субсидии на ископаемое топливо (до уплаты налогов) составляют 0,7% мирового ВВП или 2% всех государственных доходов.

С точки зрения изменения климата существует острая необходимость упразднить субсидирование ископаемого топлива, поскольку, согласно оценкам, до 80% всех резервов этого вида топлива должны находиться в недрах, чтобы избежать катастрофических последствий изменения климата. Исследования показывают, что устранение субсидий на ископаемое топливо в 20 странах с настоящего момента и до конца десятилетия приведет к снижению их выбросов в среднем на 11%.

Рассматривая этот вопрос с точки зрения торговли, следует отметить, что устранение субсидирования ископаемого топлива обусловлено различными причинами, которые могут пересекаться с основаниями экологического характера.[2] Во-первых, этот вид поддержки снижает относительную стоимостную конкурентоспособность возобновляемой энергии, уменьшая издержки основанной на ископаемом топливе энергетики и создавая таким образом искусственные стоимостные преимущества. МЭА указало, что там, где имеются возобновляемые ресурсы, гидро-, геотермальные, наземные ветровые и фотоэлектрические солнечные технологии обладают конкурентоспособной ценой по сравнению с новыми электростанциями, работающими на ископаемом топливе, даже без учета субсидий на генерацию. Некоторые субсидии на ископаемое топливо даже поддерживают использование угля, что в противном случае было бы экономически невыгодным.

Во-вторых, в связи с тем, что многие электрические системы функционируют благодаря генерации электроэнергии, вырабатываемой с помощью ископаемого топлива, субсидии на него зачастую приводят к закреплению и усилению технологий текущего поколения, создавая таким образом препятствия на пути новых участников, разрабатывающих технологии для производства возобновляемой энергии. Субсидии сокращают фискальное пространство для инвестиций в другие, более продуктивные подсектора энергетики, вытесняя инвестиции и искажая инвестиционные решения. Это особенно вызывает беспокойство, ведь новые электростанции, работающие благодаря субсидиям на ископаемое топливо, будут существовать десятилетиями, приводя к усугублению проблемы. Более того, такие субсидии приводят к тому, что цены на энергию не отражают ее истинную стоимость.

Примером субсидий на ископаемое топливо может послужить двойное ценообразование, при котором правительства устанавливают более низкую цену на потребляемое ископаемое топливо внутри страны по сравнению с ценой экспортируемого топлива. Это представляет собой проблему с точек зрения охраны окружающей среды и торговли, так как такой подход поощряет чрезмерное потребление ископаемого топлива и позволяет внутренней промышленности пользоваться более дешевой энергией в отличие от конкурентов.[3]

Однако так быть не должно. Сейчас у правительств по всему миру есть шанс упразднить субсидии на ископаемое топливо. Парижское соглашение наделяет их таким мандатом, а низкие цены на нефть дают им дополнительный экономический стимул. Такая реформа, скорее всего, снизит фискальную нагрузку, повысит макроэкономическую стабильность, будет способствовать рациональному и эффективному использованию энергии, снизит темпы истощения ресурсов, а также загрязнение окружающей среды и выбросы парниковых газов.[4]

Субсидии и ВТО

Многосторонняя торговая система еще не подошла к проблеме реформирования субсидий на ископаемое топливо. Однако она могла бы стать мощным механизмом для снижения этого вида поддержки. Главным инструментом управления субсидиями в ВТО является Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ). Оно определяет субсидию как финансовое содействие правительства или государственного органа, которое предоставляет «преимущество». Концепция «финансового содействия» включает: прямые переводы (такие как дотации, займы или покупка акций); потенциальные прямые платежи или обязательства (такие как кредитные гарантии); освобождение от налогов или других государственных платежей; предоставление правительством товаров и услуг помимо общей инфраструктуры; приобретение правительством товаров; направление правительственных средств через механизм финансирования или частную организацию.

Хотя ССКМ является самым очевидным кандидатом стать многосторонним инструментом для снижения субсидий на ископаемое топливо, существующие правила пока еще не использовались для этого. Соглашение ограничивает субсидии, которые считаются по своей природе искажающими торговлю или которые имеют установленное негативное влияние на других членов ВТО. Субсидии запрещаются, если они обусловлены экспортной деятельностью или использованием внутренних товаров вместо импортных. Эти субсидии запрещаются, так как они оказывают прямое влияние на торговлю. Даже в отношении незапрещенных субсидий могут применяться меры регулирования, если эти субсидии являются «специфичными» (то есть предоставляются определенному предприятию, отрасли или региону) и вызывают неблагоприятные последствия для интересов других членов организации. Хотя каждый из этих случаев может применяться к субсидиям на ископаемое топливо в зависимости от их формулировок, доказать наличие негативных последствий или специфичности в более широком смысле в рамках экономического производства и структуры потребления конкретной страны представляется затруднительным. Кроме того, правительства периодически заявляют, что схемы двойного ценообразования относятся к категории субсидий, не требующих принятия мер, однако эти аргументы не получили значительного развития.

В соответствии с ССКМ, члены ВТО должны предоставлять подробную информацию о своих субсидиях, но количество таких уведомлений остается низким, так как механизму не хватает эффективной процедуры для обеспечения выполнения установленных требований или введения санкций. Основным движущим фактором здесь остается политическая динамика, особенно по мере того, как страны-производители сопротивляются выработке новых правил ВТО по регулированию энергетических субсидий и неохотно сообщают о них.

ВТО могла бы стать подходящей переговорной платформой для обсуждения вопроса субсидий на ископаемое топливо из-за большого количества входящих в организацию членов. Она также способна удовлетворить потребности развивающихся стран с помощью положений о дифференцированном режиме. В организации используются инструменты отчетности, а также эффективный механизм разрешения споров в рамках Органа по разрешению споров. ССКМ могло бы выступить в качестве правовой базы для решения проблемы субсидирования ископаемого топлива без проведения значительных структурных изменений, что важно в свете ранее упомянутых политических факторов.

Решения, участники и стимулы

Какие есть варианты для реформирования торговых правил? Целью реформы является упразднение субсидий на ископаемое топливо, поскольку это наилучшее решение для исправления вызываемого такой поддержкой искажения рынка и для обеспечения, «чтобы стоимость энергии полностью отражала затраты на каждый тип ее выработки».[5]

Однако для установления в рамках ССКМ дополнительных правил в отношении субсидирования ископаемого топлива необходимо преодолеть ряд препятствий. Нужно показать, что эти субсидии являются специфическими и что они вызывают один из трех видов негативных последствий, перечисленных в статье 5 этого соглашения. В итоге может потребоваться расширение категории запрещенных субсидий, что уже предлагалось ЕС и США.

В настоящее время механизм открытости и прозрачности ССКМ, по сути, ограничен в связи с отсутствием эффективной системы принуждения. Многие авторы винят в этом отсутствие санкций за непредоставление отчетности или предоставление неточной либо неполной отчетности, в результате чего члены ВТО склонны прилагать минимум возможных усилий для выполнения требований соглашения.[6] Очевидным решением этой проблемы было бы внедрение санкционного механизма в случаях, когда обязательства по раскрытию информации не выполняются в достаточной мере. Однако такой вариант не кажется политически выполнимым.

Как отмечает Лэнг с соавторами, существует прецедент для использования секторального подхода в отношении субсидий, если речь идет о переговорах в области сельского хозяйства и рыболовства.[7] В частности, мандат на переговоры по рыболовным субсидиям мог бы выступить в качестве хорошей основы для комплексного подхода при рассмотрении вредного влияния субсидий. Однако регулирование субсидий на ископаемое топливо, скорее всего, включает более сложные вопросы, чем субсидии для рыболовных хозяйств.

Более того, помимо ВТО и РКИК ООН, со сферой энергетических субсидий связаны многие другие организации. МЭА и ОЭСР обладают «сильным исследовательским потенциалом для выявления, количественной оценки и анализа последствий субсидий на ископаемое топливо».[8] Всемирный банк и МВФ имеют опыт предоставления поддержки развивающимся странам, чтобы помочь им реформировать субсидии и внедрить более эффективные меры борьбы с нищетой. Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) также провела значительное количество исследований по ключевым проблемам, преимуществам и трудностям реформирования системы субсидирования ископаемого топлива.

Общее отношение членов ВТО является основным определяющим фактором того, будет ли проведена реформа субсидий на ископаемое топливо и когда это произойдет. Следует признать, что сейчас эта тема занимает не самое приоритетное место в неопределенной повестке дня по многосторонней торговле. Тем не менее стимулы для рассмотрения таких субсидий могут увеличиться по мере перехода вопросов энергетической безопасности и изменения климата в число национальных приоритетов, хотя в то же время есть основания полагать, что именно забота об энергетической безопасности играет роль в продолжающемся субсидировании ископаемого топлива. Неоднократные высказывания стран «Большой двадцатки» о таких субсидиях – многообещающий знак с точки зрения политических настроений. Другими важными знаками являются подписание Парижского соглашения и заявления о необходимости постепенного отказа от ископаемого топлива, сделанные министрами на конференции в Париже.

В исследовании Лэнг с соавторами подчеркивается, что для начала международного сотрудничества по снижению субсидий на ископаемое топливо «в краткосрочной и среднесрочной перспективе потребуются усилия ряда разнообразных институтов». Это связано с тем, что необходимо стратегическое видение, тщательное планирование и привлечение скудных исследовательских и политических ресурсов, а также принятие долгосрочных обязательств и наличие политической воли.[9]

Время пришло

Существуют неотложные причины для упразднения субсидий на ископаемое топливо и с точки зрения торговли, и с точки зрения борьбы с изменением климата. В настоящее время система ВТО, в том числе ССКМ, является самым многообещающим теоретическим вариантом для создания многосторонней платформы, которая поможет странам провести необходимые реформы. Можно установить правила для этих субсидий в рамках ССКМ или разработать новое секторальное соглашение по энергетическим субсидиям. Ужесточение требований к отчетности и открытости для обеспечения эффективного выполнения соглашения также могло бы повысить прозрачность в предоставлении субсидий на ископаемое топливо.

Перспективы успеха любой реформы в конечном счете зависят от политической воли членов ВТО. Этот политический стимул может увеличиться со временем, по мере того как изменение климата и энергетическая безопасность станут приобретать все большее значение для государств. Правительства должны сделать реформу субсидий на ископаемое топливо приоритетом по торговым и экологическим причинам. Это поможет им выполнить Цели устойчивого развития на период до 2030 года.

Натали Джонс - магистрант в области международного права Кембриджского университета, Англия
 

Эта статья была отобрана в рамках конкурса студенческих работ, приуроченного к Симпозиуму по торговле и развитию, который прошел 14-17 декабря 2015 г. в Найроби. В этом конкурсе участвовало более ста студентов со всех уголков мира.


[1] См., например, Leal-Arcas, Rafael. “Trade Proposals for Climate Action.” Trade, Law and Development 6.1 (2014): 11, стр. 13.

[2] Bridle, Richard and Kitson, Lucy. The Impact of Fossil-Fuel Subsidies on Renewable Electricity Generation. Winnipeg/Geneva: IISD/GSI, декабрь 2014 г.

[3] Meyer, Timothy. “Energy Subsidies and the World Trade Organization.” ASIL Insights 17.22 (2013): 11.

[4] Beaton, Christopher, Gerasimchuk, Ivetta, Laan, Tara, Lang, Kerryn, Vis-Dunbar, Damon and Wooders, Peter. A guidebook to fossil-fuel subsidy reform for policy-makers in Southeast Asia. Winnipeg/Geneva: IISD/GSI, 2013 г.

[5] Bridle, Richard and Kitson, Lucy. “The Impact of Fossil-Fuel Subsidies on Renewable Electricity Generation”. Winnipeg/Geneva: IISD/GSI, декабрь 2014 г.

[6] Bigdeli, Sadeq Z. “Will the friends of climate emerge in the WTO? The prospects of applying the fisheries subsidies model to energy subsidies.” CCLR 1 (2013), стр. 78–88. Steenblik, Ron and Simón, Juan. A new template for notifying subsidies to the WTO. Winnipeg: IISD, 2006 г.

[7] Lang, Kerryn, Wooders, Peter and Kulovesi, Kati. Increasing the Momentum of Fossil-Fuel Subsidy Reform: A Roadmap for international cooperation. Winnipeg: IISD, июнь 2010 г.: 21.

[8] Там же, стр. 2.

[9] Там же.


Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 
 
This article is published under
8 May 2016
Выбросы парниковых газов представляют собой сбой в рыночном механизме. Как справиться c ним с помощью правил регулирования международной торговли? Возобновляемые источники энергии играют ключевую...
Share: 
8 May 2016
Мегарегиональные торговые соглашения подрывают центральную роль ВТО и несут значительные риски для стран, не участвующих в переговорах. Международное сообщество должно выработать пути снижения этих...
Share: