Управление рисками и торговля в новом сельскохозяйственном законодательстве США

22 May 2014

Сельское хозяйство может быть рискованным бизнесом. Цены на сельхозпродукцию и урожаи могут быть крайне волатильными. Фермеры не знают, какой будет стоимость посаженных ими культур, и не могут предсказать, какой будет погода в сельскохозяйственный сезон. Владельцы животноводческих ферм также не могут быть уверенными в ценах на свою продукцию в связи с рисками потерь по причине неблагоприятных погодных условий или болезней. Климат играет ключевую роль в создании рисков в сельском хозяйстве, и более значительная изменчивость, прогнозируемая в связи с климатическими изменениями, увеличивает вероятность рисков и нестабильности для этой отрасли.

Самая последняя версия сельскохозяйственного законодательства США – Закон «О сельском хозяйстве» (Farm Bill), подписанный Президентом Бараком Обамой 7 февраля 2014 г., – придает важное значение управлению рисками. Он предусматривает ряд сельскохозяйственных программ, которые касаются ценовых рисков и рисков, связанных с объемами производимой продукции, а также их комбинированного воздействия на доходы или на разницу между затратами и доходами. Ключевой целью Закона является обеспечение системы поддержки для защиты фермеров от последствий неблагоприятных погодных условий и нестабильности рынка.

Сложное законодательство

Поскольку эти вопросы сложны для разрешения, законодательство также является сложным. Понадобилось почти четыре года, чтобы достигнуть компромисса по проекту нового закона в Палате представителей и в Сенате. Этот процесс осложнялся санкционированными сокращениями государственных расходов и трудностью достижения консенсуса в политически неоднородном Конгрессе. Одним из камней преткновения был вопрос о том, насколько должны быть сокращены общие расходы бюджета в рамках нового законодательства и каким образом будет распределяться сокращение расходов. Сельскохозяйственное законодательство включает ряд положений, в том числе программы закупок сельхозпродукции, которые приносят пользу фермерам, национальные и международные программы содействия сбыту продовольственной продукции, а также программы, которые поддерживаются организациями по защите окружающей среды. Фермеры, находящиеся в разных частях США или производящие разную продукцию, часто имеют различные интересы в законодательстве. Нахождение баланса между многочисленными конкурирующими интересами является главной задачей при разработке проектов законов.

Новый Закон значительно отличается от предыдущего законодательства, и относительно мало положений, касающихся товаров, перешло из предыдущей редакции закона о сельском хозяйстве. Самым важным сохранившимся положением является кредитная программа содействия торговле, в рамках которой фермерам предоставляются субсидии, когда цены на основные культуры падают ниже заранее установленных уровней. Программа, согласно которой фермеры получали выплаты независимо от текущих рыночных условий (прямые выплаты), была упрощена главным образом по причине сложности ее поддержки под давлением необходимости сокращения государственных расходов.

Система поддержки фермеров

«Страховочная сетка» для фермеров была создана посредством двух разных частей Закона – Раздела 1, охватывающего программы закупок сельхозпродукции, и Раздела XI, касающегося страхования урожая. Главным ориентиром стало страхование урожая, и концепция страхования была расширена на другие области, например, производство молока.

На сельскохозяйственный сезон 2014-2015 гг. фермеры могут выбрать для себя схему поддержки сбыта из двух разных программ. Первая – схема страхования от падения цен (PLC) – это программа компенсационных платежей, которая предусматривает выплаты в том случае, если цены на продукцию растениеводства падают ниже заранее определенных уровней. Вторая – это схема страхования сельскохозяйственных рисков (ARC), которая обеспечивает выплаты фермерам в том случае, если их доходы падают ниже показателя, рассчитанного с учетом средней прибыли по стране или по конкретному фермерскому хозяйству. Для определения размера выплат производители могут обновлять представленные на момент регистрации в программе данные о площадях и урожайности на своих фермах.

Помимо этих положений, касающихся сбыта продукции, существует ряд вариантов страхования урожая. В рамках государственной программы страхования урожая частные компании предлагают на рынке и управляют обеспечением политик страхования урожая, покрывающих риски, связанные с потерей урожая или доходов. Федеральное правительство осуществляет перестрахование и компенсирует административные и операционные расходы этим компаниям. Оно также субсидирует страховые премии по ставкам от 38 до 80%, в зависимости от уровня покрытия и вариантов, выбранных производителями. Защитники этих мер утверждают, что высокие уровни субсидий необходимы для того, чтобы сделать продукцию доступной по цене. Противники доказывают, что субсидии дают стимул производителям выращивать сельхозпродукцию на землях, на которых производство связано с рисками.

В новом законодательстве предусматривается несколько дополнительных опций к набору вариантов страхования. Начиная с сельскохозяйственного сезона 2015 г. фермерам, которые выбрали участие в схеме PLC, будет предоставляться возможность выбора дополнительного покрытия (SCO), которое обеспечивает страхование, основанное на территории с учетом средней урожайности или прибыльности в округе. Ставка субсидии для премий составляет 65%. Для производителей хлопка вместо программ PLC и ARC предусмотрена специальная схема, называемая Программой защиты прибыли посредством накопления (STAX). Ставка субсидии для премий составляет 80%. Важной особенностью этих вариантов страхования является то, что в отличие от программ, касающихся сбыта сельхозпродукции, они не подразумевают ограничения выплат или права участия в них в зависимости от полученной прибыли.

Программы страхования в контексте правил ВТО

Движение в направлении подхода, основанного на страховании, является одной из наиболее специфических особенностей в новом сельскохозяйственном законодательстве, но данные положения значительно отличаются от правил для участия правительства в программах страхования прибыли и программах поддержки, предусмотренных в Приложении 2 («зеленая корзина») Соглашения ВТО по сельскому хозяйству.

Небольшие потери прибыли, компенсируемые посредством традиционных и новых схем страхования урожая, таких как SCO и STAX, означают, что они не удовлетворяют требованиям «зеленой корзины» о минимальном негативном влиянии на производство и торговлю. Следовательно, о субсидиях, предоставляемых по программам поддержки США, необходимо уведомлять ВТО в рамках категории агрегированной меры поддержки (AMS) («желтой корзины»). Учитывая высокие цены на сельхозпродукцию в предыдущие годы, заявленная поддержка в категории AMS, ориентированная на конкретные продукты, была относительно низкой. В свою очередь, общий объем страховых субсидий фактически составил 9 млрд долл. США от поддержки, заявленной в категории AMS, не ориентированной на конкретные продукты. Но это существенно меньше, чем 5-процентная пороговая величина от стоимости всей произведенной сельскохозяйственной продукции, что потребовало бы, чтобы такая поддержка учитывалась в общем объеме обязательства США по AMS, которое составляет 19,1 млрд долларов.

Многие экономисты утверждают, что для фермеров важность управления рисками будет возрастать, поскольку влияние изменений климата становится все более выраженным, и что необходимо стимулировать использование страхования. Однако программы США можно критиковать за высокие уровни субсидий, которые они предоставляют, и их потенциальное влияние на производство и торговлю. Богатые страны, такие как США, могут позволить себе субсидирование рисков фермеров по различным схемам, в то время как для бедных стран это может быть недоступно.

Бразилия, которая выиграла у США спор в ВТО по поводу субсидий производителям хлопка, может вскоре возобновить это дело на основании того, что новое законодательство продолжает предоставлять нечестное конкурентное преимущество американским производителям хлопка. Если цены на продукцию резко упадут, как это иногда случается, то возникнет риск того, что США будут уведомлять ВТО о более высоких уровнях поддержки. Это может не являться проблемой при текущем пороговом значении общей поддержки, но планируемое сокращение до 7,6 млрд долл. США в проекте соглашения по сельскому хозяйству, которое готовится в рамках переговоров раунда Доха, может оказаться более проблематичным. В целом вопросы относительно степени предоставления правительственной поддержки фермерам для управления рисками, связанными с изменениями климата, и объема предоставляемой финансовой поддержки являются предметом интенсивных дискуссий, поскольку важность этой проблемы возрастает.

Дэвид Блэндфорд – профессор сельскохозяйственной и природоохранной экономики Департамента экономики сельского хозяйства, социологии и образования  Пенсильванского университета

This article is published under
22 May 2014
Среди стран Европы Украина является второй (после России) по занимаемой территории. С 1991 г. после распада СССР бывшие республики унаследовали мощную социальную и производственную инфраструктуру и...
Share: 
22 May 2014
В течение последних четырех лет ЕС занимался реформированием Единой сельскохозяйственной политики (ЕСХП), которая в широком смысле регулирует производство продуктов питания в странах-членах ВТО. Еще...
Share: