在变动的贸易政治和政策中,部长们到达布宜诺斯艾利斯参加WTO高级别会议

10 December 2017

WTO两年一度的部长会议将于12月10日在布宜诺斯艾利斯开幕,此次会议将产生什么样的最终谈判成果还是一个未知数。各方也关切成员们如何解决他们之间的新旧分歧,比如对该组织谈判的未来,以及地缘政治变化对贸易的影响。

会议是12月10-13日在阿根廷首都召开,此前在WTO总部所在地瑞士日内瓦已经开展了密集的会谈,成员们试图加快谈判步伐,促使部长会议取得成功。但是,随着时间临近部长会议开幕,官员们确认日内瓦的谈判未能在布宜诺斯艾利斯会议之前达成一致,部长们需要在会议开始后讨论这些议题。

上个月底,WTO总干事阿泽维多在贸易谈判委员会的一个会议上向成员们说,“数月以来,我一直呼吁界定优先领域。我感谢成员们的努力,但是在这方面进展有限。我们还有很多议题要解决,特别是考虑到只有非常短的时间范围。”

接下来的几天,成员们将继续在不同的谈判小组下进行讨论,以期达成成果。目前,尚不清楚在布宜诺斯艾利斯能达成哪些谈判成果,以及如何制定未来的工作计划。

日内瓦准备工作结束

离开日内瓦时,成员们在一系列议题上仍然存在分歧,比如如何设定最终成果文件的框架,在会议结束时部长们能达成哪些决议。

WTO部长会议通常会达成某种形式的成果文件,往往是一个部长声明,和一系列相关的决议。起草部长声明的工作早就在日内瓦开始了,但是美国对草案中的两段文字表示反对,导致这个进程在11月底中止了,这两段文字关系到多边贸易体制中的中心地位和该组织工作的发展层面。

关于特定议题的谈判,日内瓦的准备工作的势头朝向达成一些过渡性的成果,并把关于这些议题和其他议题的额外工作纳入后布宜诺斯艾利斯工作项目。

成员们关于规范有害渔业补贴的谈判一直延续到12月6日,随后把一个决议草案提交给他们的部长继续在布宜诺斯艾利斯工作。这个谈判是在WTO的规则谈判小组进行的。

这个部长决议草案有若干条文还处在讨论阶段。有些条文或段落是在括号内的,包括了可能的替代措辞,供部长们斟酌。这也不排除在会议上成员们提出新的增加的内容。

从括号外的文字看,成员们拟在布宜诺斯艾利斯之后继续谈判,决议草案说,他们“同意继续建设性的参与”,目标是在两年内达成一个协议禁止对过度捕捞和捕捞产能过剩的补贴,消除导致非法、未报告的和未监管捕鱼(IUU)的补贴。

但是,还要谈判的是成员们的“目标”到底是在2019年以前达成一整套规则(这似乎是更有雄心水平的方法),还是说承诺在那时达成一个协定(协定的内容未必有雄心水平)。

文本还包含了如何解决IUU渔业补贴的一些替代性措辞,这些是可能的实质性成果中较为成熟的文本。第一个替代措施是成员们同意“不提供或维持那些导致”IUU渔业的补贴,取决于最后的通过。另一个替代措辞包括不同的公式,有一些包括努力,或者说同意,取消《国际预防,制止和消除非法,未报告和未管制捕鱼行动计划(IPOA-IUU)》“第三条中列出的”IUU捕鱼的补贴,包括一些变动。也包括了一个关于发展中国家的条款,即:如果发展中国家缺乏必要的能力,他们履行承诺的情况取决于获得的能力建设或技术援助的情况。

关于过度捕捞的渔业存量,有一个括号内的条款,预计将有一个提案条文来替代其中的内容。另一个括号内的条文包括,停止增加新的导致过度捕捞和捕捞产能过剩的补贴,即所谓的“静止不动”(standstill)。在这个括号内还继续有另一个括号关于如何对待发展中国家在这个领域的需要。

有一个括号被拿掉了,其中的文本是成员们再次承诺支持在WTO现有补贴框架下的通报义务,但是他们是否会更进一步,尚不明朗。也不清楚是否会在发展中国家能力限制方面设立新的透明度要求。另一个拿掉括号的条文是,确认该决议不影响领土或者主权问题。目前,在括号内的文字是确保过渡性协议不“预先判断”未来谈判的立场,以及部长会议决议的内容是否可以提交给争端解决机制。

达成规范有害渔业补贴的协议一直以来被认为是今年部长会议潜在的实质性成果之一,特别是因为可持续发展目标(SDG)目标14.6。该目标呼吁在2020年以前达成这些规则,并消除对IUU捕捞的补贴,并“认可,对发展中国家和最不发达国家适当的、有效的特殊和差别待遇应当是WTO渔业补贴谈判的组成部分”。

但是,由于这个谈判涉及到多个层面,面临一些技术困难和政治挑战,谈判人员近来决定先达成一个有限的协定,把一个更全面的协定留到将来。

在农业方面,该谈判小组主席肯尼亚大使Stephen Karau 上周对成员们说,有可能达成成果的领域是为了粮食安全目的的公共储备,出口禁令和限制,以及可能的棉花领域。公共储备问题第一次提出是在四年内的巴厘岛部长会议,但是达成了一个初步协议。

熟悉这个谈判的日内瓦贸易官员说,关于国内支持政策,就目前的进展看,很难在部长会议上达成成果,但是其中一些内容以及市场准入和出口竞争等议题可能被包括在后布宜诺斯艾利斯工作项目中。同时,一些成员散发了关于若干农业谈判议题的部长决议草案。

其中,俄罗斯提交了一个草案,提议在MC11之后继续国内支持方面的谈判,并努力削减贸易扭曲性支持,改善通报。卢旺达代表非洲集团也提交了草案,要求继续国内支持政策方面的谈判,并且列出了谈判需要解决的问题,比如如何削减综合支持量(AMS),削减并最终消除蓝箱项目,为绿箱支持设立一些规则,从而把对贸易扭曲的影响控制在最小的程度。

新加坡也提出了一个修改后的议案,关于在出口禁令或限制方面的透明度问题,要求通报可能导致“粮食显著短缺的”任何措施,并指出禁令或限制不得影响世界粮食署框架下用于人道主义目的的粮食,且呼吁在这个领域开展更多的工作。

此外,菲律宾提出的一个提案,建议了特殊保障机制(SSM)的一个“部分性成果”,即:在布宜诺斯艾利斯达成一个以价格为基础的SSM,并承诺,将来谈判达成一个以数量为基础的机制。SMM是为了解决农产品贸易中的进口激增和价格骤降的问题。

WTO总理事会也向部长们提交了一份决议草案,针对WTO关于小经济体的工作项目。这个一页纸的决议草案要求成员们在贸易和发展委员会特定会议中继续工作,“深入的”审议现有的和将来的提案,并在可能的情况下,在其授权的范围内,向WTO总理事会作出建议。

还有一些成员联合提出的多个决议草案,单个成员和谈判联盟提交了声明或问题,涉及的议题涵盖投资便利化、设立关于微型和中小企业的工作项目、服务业的国内规制、电子商务工作项目、特殊和差别待遇等。这些提案大多反映不同成员联盟的既有立场。

拭目以待

部长会议的开幕式将在12月10日当地时间下午4点开始,正式的谈判和高层全会将在次日进行。

大会指定了一些“担任协调员的部长”从周一开始召集特定议题的会议,包括电子商务、发展、农业、渔业、服务及非农市场准入,旨在支持布宜诺斯艾利斯会议期间的进程,他们将与谈判小组主席共同工作。这些会议一个接着一个,所以所有的成员都可以参加。每个工作日结束时,都会有一个“代表团团长”会议。阿泽维多确认,不会有任何闭门会议,“绿屋会议”,但是他会与成员们进行磋商。

会议第一天12月11日高级别全会的发言包括了主要的成员,美国、欧盟、阿根廷、巴西、加拿大、智利、中国和印度等。

对许多成员来说,美国官员如何参与WTO部长会议还是一个未知数,因为美国在日内瓦的谈判中一再对部长会议报“怀疑的态度”,并且阻止了部长会议声明的起草进程。但是,美国表示有兴趣讨论这个全球贸易机构的“体制改革”(institutional reforms)。

并行的会议

虽然WTO部长会议和相关的谈判是主要事件,但是会议的间隙往往也有重要的双边、区域或诸边会谈。

在部长会议同时,一些WTO成员预计会发表一系列声明,包括贸易和妇女赋权,化石燃料补贴改革等。此外,欧盟和四个南美共同体成员的部长们也将会谈,并预计就他们历时20年的贸易谈判宣布一个政治性决议。

ICTSD 报道。

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