收获结果,还是播种未来?

9 December 2017

尽管成员们在首次批准了全球农产品贸易规则后的23年里,农业谈判只向前迈进了几小步,但农业一直处于WTO谈判的中心位置。削减扭曲贸易的农业补贴和改善市场准入是2001年部长会议发起的多哈回合谈判的关键内容。然而,在前两届部长级会议中通过的更广泛的一揽子协定中也包含了食品和农产品贸易问题,在这一基础上,布宜诺斯艾利斯会议还有很多可以讨论。有很多问题仍待解决。

虽然大多数成员倾向于在布宜诺斯艾利斯看到农产品贸易取得成果,但另外一些成员并不愿意在这个阶段达成新的规则。例如,美国最近表示,对布宜诺斯艾利斯能否达成重大谈判结果持“怀疑态度”。对于如何解决以粮食安全为目标的国内农业支持和公共储备问题,政治和技术水平方面一直存在争议。该议题在本次部长会议筹备过程中也受到了持续关注。

目前的对话旨在建立“公平且面向市场”的农业贸易体系,这些谈判也建立在WTO现有的农业协定中。此外,联合国成员国在可持续发展目标框架下的第17项目标做出了一系列承诺, 如“推动WTO框架下通用、基于规则的、开放、非歧视且公平的多边贸易体制建设,包括促进多哈发展议程谈判的结束。”

此外,该目标还呼吁对农业贸易的限制和扭曲采取行动,作为实现第2项可持续发展目标(SDG)中到2030年底消除饥饿和营养不良目标的手段之一。如此看来,对于农业补贴和其他尚未解决的问题,WTO的成果是必须的,但又不足以实现全球发展目标。

支持可持续发展目标的WTO谈判的成败也取决于其执行情况,正如最近的部长会议所示。上述可持续发展目标2中提到了取消农业出口补贴以及“具有同等效力的出口措施”,而贸易部长两年前在内罗毕已经就消除这种类型的国家补贴达成了协议。然而,在执行这一措施方面进展缓慢,仅欧盟和澳大利亚向WTO提交了修订的时间表。

谈判桌上有什么?

许多成员认为,部长会议应该是一个限制和削减扭曲贸易的农业国内支持的机会,大家一致认定这是多哈回合中应该得到解决的未决问题之一。

同时,许多发展中国家再次呼吁,在现有WTO规则下以粮食安全为目标按照补贴价格购买粮食补充公共粮食储备时面临诸多困难,对此应该制定“永久性的解决方案”。作为另外一个长期存在的农产品贸易问题,棉花补贴也在议事日程之中,这对世界上许多最贫穷国家至关重要。最后,还有一项提案涉及农业出口限制透明度的提高和对人道主义粮食援助的适用豁免。

然而,如果在即将举行的部长级会议上无法得出令人满意的解决办法,包括非农业领域的议题在内,部分或者全部议题都可通过会后的工作方案加以解决。贸易官员称,这可能还包括农业市场准入的谈判、保护发展中和最不发达国家不受进口激增或者价格骤降影响的“特殊保障机制”,以及“出口竞争”问题,如农业国营贸易企业的规则,这也是两年前内罗毕部长会议的遗留问题。

国内支持

成员们最近几个月提出了许多限制扭曲贸易的农业国内支持的提议。其中一部分提议集中在调整过去WTO规则存在的失衡,其他提案旨在为未来贸易建立一个更公平的基础。各国之间的主要分歧使得要想在这一领域取得成果愈加复杂。

尤其是发展中大国,如中国和印度,与长期提供扭曲贸易的农业补贴的成员,如美国和欧盟之间的立场出现差距。中国和印度已经呼吁消除扭曲贸易的“黄箱”支持,也赞成维持当前对发展中国家提供“微量”支持的灵活性,美国认为这一支持仍然可能扭曲市场。同时,对农业部门高度保护的G10国家,如日本、挪威和瑞士认为,中国和印度对他们提出的要求不切实际,而非洲、加勒比和太平洋(ACP)国家大都支持发展中大国的立场。

欧盟、巴西和其他三个农业出口国在六月的提案建议采取不同的做法。提案呼吁对所有的扭曲贸易的支持设立新的上限,设定为农业产量的一个特定的比例,旨在鼓励各国向WTO提交更多实时、准确的数据。发展中国家将比发达国家提供更多的支持,或者参照后期数据设定新的上限,而对于最不发达国家提供的支持将不设限制。最重要的是,该方案旨在将农业补贴规则同发展中国家以粮食安全为目标的公共粮食储备计划下补贴食品的购买相联系,对此中国、印度以及其他G33集团中人口众多的小农国家都表示难以接受。

另一些国家也认为欧盟-巴西提案存在困难,但原因不同。澳大利亚、新西兰和其他一些农业出口国呼吁将固定的货币价值设为上限,而非随农业产值增长而增加。这些国家在十月的一项提案中,对设定上限提出了不同的方案,为主要的国家提供了不同选择,包括G10集团等高补贴的经济体以及较小的发展中国家。最不发达国家将免于任何支持上限。

墨西哥认为,这项提案将给那些现存扭曲贸易的支持上限较高的发展中国家施加沉重的负担,它提出了一种基于削减当前权限的替代办法。

近期,阿根廷作为会议主办方,提出了一项提案以构筑“共识”,这一提案并不代表本国立场。该文本借鉴了其他国家提案的内容,包括对扭曲贸易的总体支持以及对被归类为“黄箱”补贴的限制。 

图1  与当前权利相关的国内支持通报

 

资料来源:ICTSD基于WTO通报计算得出。

公共粮食储备

谈判中另外一个独立但相关的议题是以粮食安全为目的进行的公共粮食储备。在2013年巴厘部长会议之前,发展中大国首先提出了这个问题,当时食品价格快速上涨意味着他们现存的农产品补贴可能违反现行WTO的规定。

部长们就不将该领域的争端带到WTO达成了一项临时协议,该协议获得了其他国家的同意,以此换取更多具体内容,如这些支持计划的运作方式以及其他条件:各国后来同意,在找到永久解决办法之前,适用该协议。中国、印度和其他G33集团的成员支持在WTO规则下对这些支持性措施设立一项豁免,农业出口国如巴拉圭和俄罗斯则更倾向于采用巴厘岛会议得出的结果。

在产品覆盖面或得出最终解决方案时依据其使用的相关要求上,成员们就是否扩大当前的“临时解决办法”范围进行了讨论,未有明确成果被纳入部长级会议的讨论中。

虽然成员们四年前在巴厘商定了由2017年部长级会议制定一项永久的解决办法,但最后期限已变成一个不具约束力的期限,在永久性协议达成之前,将适用目前的“临时解决办法”或和平条款。

棉花出口限制

成员们十多年前便达成一致,将“雄心勃勃、迅速并精准”地解决棉花这一问题,并努力推进该领域的谈判。两年前的内罗毕会议做出了一些承诺,旨在改善最不发达国家的市场准入以及一些关于出口竞争的规定。

西非生产棉花的最不发达国家组成的C4集团在十月提出了一项提案,C4由贝宁、布基纳法索、乍得和马里组成。新的文件要求限制对扭曲棉花贸易的支持总体水平,以及“绿箱”措施,要求这些措施只能在WTO现行规则下存在最低程度的贸易扭曲。

那些承诺对高度扭曲贸易的“黄箱”支持设置上限的国家,将依照历史参照期内补贴的程度,对整个扭曲贸易的棉花支持削减至70%到90%不等。因为提案不需要中国和印度等发展中国家做出新的承诺,发达国家如美国等并不认为该提案可作为进一步谈判的良好基础。

此外,关于农业出口限制的意见主要集中在逐步改善现有规则上。新加坡有关提高该领域透明度提案在很大程度上得到了成员国的广泛欢迎。该提案也提出对用于人道主义粮食援助的粮食购买实施限制豁免。

布宜诺斯艾利斯之后

在本次部长会议中,哪些成果可能得到成员国的支持还不清楚。鉴于这种情况,以及一些农产品贸易问题在日内瓦最近的谈判中影响不大,未来的工作方案可能会在布宜诺斯艾利斯会谈中发挥关键作用。具体将采取什么样的结构和方式,取决于布宜诺斯艾利斯的讨论。

最近WTO在起草各方同意的新工作方案上做出了诸多努力,例如组建后巴厘工作方案,但结果喜忧参半。这意味着对于这一新的工作方案的设计和实施的政治意愿将是其成功的关键因素。

阿根廷和其他四个出口国提议就农业市场准入问题进行谈判,而加拿大、智利和瑞士则呼吁成员国就出口竞争规则推进谈判。由于成员之间在谈判任务方面没有明确的共识,因此要就需开展的工作达成新的一致,以帮助成员国推进共同目标,例如在可持续发展目标下制定的目标。

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