TPP协定谈判成功后,焦点转向议会批准

9 October 2015

经过在美国城市亚特兰大进行的激烈交锋,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)12国部长们终于在周一达成一个宏大的贸易协定。随着谈判的结束,成员国面临的下一个大的挑战是,赢得公众的支持,并在各自国内的立法机构获得批准。

 

亚特兰大部长会议原计划是9月30日开始,10月1日结束,但是结束的时间一再推迟以达成期待已久的协定。谈判最终在10月5日凌晨达成一致。

 

周一凌晨发布的TPP部长声明,“经过五年多的紧张谈判,我们达成了一个协定,它将在亚太地区促进就业,驱动可持续增长,扶持包容性发展和促进创新。”

 

官员们确认,最终的协定是“雄心勃勃的、全面的、高标准的和平衡的”,将为12个成员约8亿公民带来福祉。

 

这12个国家包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南,约占全球国民生产总值(GDP)的百分之四十,也是在世界贸易组织(WTO)以外的最大的一个自由贸易协定。

 

TPP也为12个参与方设立了新的规则,涉及环境和劳工保护、国有企业的待遇和电子商务。根据协定,约有18000个关税税目的产品关税将被取消或者降低,这将进一步开放各成员国的市场。

 

协定的整个细节还没有公布,因为还需要通过法律审议、确认和翻译工作。官员们希望文本将很快公布,根据各国不同的法律,协定在提交立法机关批准之前必须经过数周或者数月的公示时间。

 

汽车、生物制剂和农业市场开放

 

当谈判进入最后冲刺阶段,部长们集中在解决几项导致夏威夷会议失败的大的议题。(《桥》周报, 2015年07月31日)

 

这些议题特别包括汽车原产地规则、糖和奶制品市场准入、生物制剂数据保护期限,后面两个议题是谈判最后几天和几个小时的焦点。

 

汽车议题的争议存在于日本和北美自由贸易协定的三个成员(美国、加拿大和墨西哥)之间。这是7月份夏威夷谈判搁浅的主要原因。加拿大和墨西哥反对日本和美国先前达成的双边协议。

 

加拿大和墨西哥认为,日本和美国达成的汽车原产地规则给他们两国汽车厂家的待遇低于北美自由贸易协定。加拿大和墨西哥的汽车产业强烈反对日美双边谈判结果,原因是北美汽车产业是高度一体化的。

 

据报道,最终的结果是,要享受零关税待遇的条件是,进口汽车和核心部件必须有45%来自TPP成员国,其他的零部件必须有40%来自TPP成员国。在北美自由贸易协定中,这两个比率分别是62.5%和60%。

 

关于奶制品市场准入,最终的结果是取消了部分奶制品的关税,但是仍有其他的奶制品保留关税。这个议题是新西兰的关注点,该国有一个主要的奶制品跨国公司恒天然集团(Fonterra)。

 

TPP多个成员要求加拿大在奶制品方面提供更大的市场准入。但是,这对加拿大十分困难,因为加拿大的奶制品和家禽类产品受到其特有的供应链管理理事会的保护。

 

根据加拿大贸易部长Ed Fast的说法,“加拿大成功的保护了供应链管理的三个支柱,即产量控制,价格控制和收入控制。”

 

在亚特兰大部长会议之前,糖的市场准入问题也没有解决。澳大利亚要求其他国家、特别是美国给予更大的市场准入。澳大利亚官员确认,最终的谈判结果为该国提供了65,000吨的基本配额,并在美国市场获得了新增的23%的配额。

 

澳大利亚贸易部长办公室发布的数字确认,这将帮助该国的糖出口从每年107,000吨增加到207,421吨,并指出美国做出的让步是“在北美自贸协定以来最大的”。此外,该贸易部还确认,增加的配额使得澳大利亚得到与巴西相当的市场准入机会。巴西是全世界最大的糖出口国之一。

 

在生物制剂方面,美国和很多其他TPP成员在这些药品的数据专有保护期限长短方面存在分歧。生物制剂是指那些从生物资源、而不是化学品中提取的药剂。根据美国食品和药品管理局的资料,生物制剂包括疫苗,抗毒素,血液或血液制品,基因疗法和细胞疗法等。

 

虽然这些药品在治疗癌症、风湿病等各种疾病方面疗效很好,但是,根据布鲁金斯研究所的测算,这些药品的价格要比化学制剂高出22倍。对长期保护数据专有权的批评人士认为,如果可以“参考”原创的生物制剂开发出“生物相似性药品”,将大大降低价格。

 

美国法律目前提供的保护期是12年,而其他的TPP成员比如澳大利亚和智利则要求大大缩短保护期。根据布鲁金斯研究所的研究成果,按照美国的数据专有保护保护条款,药管局不能批准那些运用原创数据开发出来的生物相似性药品,尽管这些数据是经过独立研究产生的。

 

最终的妥协将允许最低标准的五年保护期,并允许各国采取额外的国内管制和行政政策,或者要求更多的临床试验,这些可以增加保护的年限。

 

美国贸易代表Michael Froman说,通过这些额外的措施,各种生物相似性药品将需要七到八年的时间才能获得批准。他说,就这个议题达成的结果是“强有力的和平衡的”,既为开发新药提供了激励,也促进对药品的获取。

 

这位美国贸易谈判一把手也说,TTP是“有史以来第一个为生物制剂规定最低保护期限的贸易协定”。他对记者说,这将为该地区的其他国家提供示范作用。

 

关于货币论坛的平行协定

 

关于是否和如何处理货币操纵问题,也是这个谈判中一个挥之不去的事项,特别是担忧一些国家(比如日本)采取的货币政策可能对汇率和贸易产生影响。一些美国议员长期以来对这个问题表示关注。

 

在今年早些时候美国重续和修订贸易促进授权(TPA)的过程中,货币问题也是美国立法部门热议的焦点。贸易促进授权,对于美国国会批准还是拒绝谈判达成的贸易协定至关重要。

 

尽管一些议员试图增加针对货币操纵的措辞,但是贸易促进授权的最终文本没有包括任何可以执行与货币有关的修正案。美国财政部长Jack Lew等官员当时警告说,包含这些语言将使得TPP谈判脱离轨道,并限制美国自己保护自身经济的能力。(《桥》周刊,  2015年05月22日)

 

但是,贸易促进授权的文本中关于谈判原则目标包括,美国的贸易伙伴必须“避免操纵汇率来调整收支平衡或获取不公平的竞争优势。”如果出现这种情况,美国必须建立一个机制,可采取的措施包括“可以执行的规则、透明度、报告、监督、合作机制和其他途径来解决汇率操纵问题”。

 

据报道,美国在今年早些时候在TPP谈判中提交了一个提案,要求有一个平行的货币协定,让TPP成员们一起审查汇率以及汇率相关问题。

 

周一TPP各国财政官员单独发布了一个联合声明,确认“将通过适当的机制,加强宏观经济合作,包括汇率问题。”

 

声明确认,“这项工作将反映我们在加强宏观经济政策合作的共同利益,进一步促进TPP区域的宏观经济稳定,确保实现TPP的收益。考虑到TPP国家情形的多样性,我们正在进行技术性的评估。”

 

周一,部长们告诉记者,这项合作将通过一个平行的协定,在TPP成员之间解决货币事宜,特别是建立一个论坛来讨论这个议题。

 

根据澳大利亚贸易部长Andrew Robb,这些讨论将包括“一系列的原则”,TPP成员国的财政官员们正在完善,并将通过论坛汇集“各国有代表性的团体”。

 

国际影响

 

TPP协定的支持者称,这个协定意义重大,将不仅给亚太地区而且给全球经济带来重大的“转型”。

 

新西兰贸易部长Tim Groser周一赞赏谈判结果,认为“很久以后回过头看,谈判中诸如多少吨黄油贸易在历史上仅仅是一个脚注,我们今天达成的大的图景将在历史上长存”。

 

Groser在接受采访时说,“很难想象,TPP这辆巴士将停在亚特兰大。TPP这辆巴士将继续前进……由于这个协定带来的机遇,我们的产业结构将发生变化。在将来,我们可以确认,在我们集体历史的这个时间节点达成的这项成就,其影响将不断地被深化和扩展,其他国家也会加入进来。”

 

澳大利亚贸易部长等其他官员也表示,这项协定是自乌拉圭回合谈判以来“最重要的”协定。乌拉圭回合谈判20年前结束,结果之一是成立了世界贸易组织(WTO)。

 

但是,诸如TPP这样被称为巨型区域贸易协定的谈判也引发质疑,这些协定是否在挖多边贸易体制的墙角,创立了重叠的、令人混淆的规则体系,还是可以与多边贸易体制相互补充。

 

WTO总干事阿泽维多上周在日内瓦高等国际问题研究院的一个演讲中,提及大的区域贸易协定时说,“各种规则和标准的扩散将拖累企业,因此这是一个需要工作的重要领域”。

 

这位WTO的一把手说,“但是,当然,我们不能过分强调问题。多边贸易体制一直以来与区域贸易协定共存,已经被确认是可以相互加强的。”他同时提到,诸如农业和渔业补贴这些问题,只有在多边层面才能得到成功的解决。

 

TPP谈判结束是否会提振其他主要的国际贸易谈判,比如WTO的多边贸易谈判或者欧美之间的跨大西洋贸易和投资协定(TTIP),也是摆在贸易观察人士和贸易官员面前的一个主要问题。

 

阿泽维多发布了一个祝贺TPP成功的声明,认为谈判的成功表明,“如果有政治意愿和决心,一群多样化的国家可以就广泛和复杂的议题达成协定。”

 

他补充道,他希望这个结果“将激励WTO成员在内罗毕上达成实质性成果。”他指的是今年年底在肯尼亚首都内罗毕召开的第十届WTO贸易部长会议。

 

关于TTIP的前进,美国贸易代表Froman周一说,美国和欧盟之间就亚特兰大的谈判保持“密切的沟通”,并强调他最近与欧盟贸易委员Cecilia Malmström举行了会谈。(《桥》周刊, 2015年09月25日)

 

七国集团领导人在6月敦促TTIP在今年年底之前达成一个框架,但是这将是一个很高的要求。广泛的推测是,TTIP谈判至少要延续到2016年。下一轮的TTIP谈判计划于10月9-23日在美国佛罗里达的迈阿密召开。

 

批评和支持者们施加影响

 

未来数月,如何赢得公众的支持将是一个重大的挑战。TPP个成员政府要向公众展示TPP带来的收益,平息对某些行业潜在失业问题的担忧,以及新的规则对国内公共政策目标的影响。

 

自从谈判一开始,对TPP就一直有众多的争议,在某些情况下甚至是愤怒。比如,一些团体质疑这个协定的条款是否足以确保环境和劳工保护。

 

Sierra俱乐部的执行主任Michael Brune对TPP协定发表评论 说,“TPP的环境条款从表面上看很好,但是里面是空的,历史告诉我们,TPP关于环保的条款比如非法木材或者野生动物贸易将根本不会执行。”

 

其他的环保组织比如世界野生动物保护协会(WWF)欢迎 TPP的环保章节,认为是有史以来所有贸易协定中最有前沿思想的协定。

 

WWF美国总裁Carter Roberts说,“在TPP之前,没有一个大的贸易协定解决日益增长的自然资源压力问题,比如过度开发的渔业、野生动物和森林。现在谈判结束了,我们期待看大一个强有力的环境条款,来促进和实施合法的和可持续的贸易。”

 

Roberts 说,充分实现TPP在这方面的潜力,将部分取决于正确的实施和合规审查程序。

 

这个协定有关知识产权的条款受到人道主义团体的密切跟踪,比如无国界医生的(药品)获得项目,该项目质疑这些规则或许会影响到发展中国家医药的获得。

 

无国界医生美国经理和法律政策顾问Judit Rius Sanjan,“TPP成员国同意美国政府和跨国医药公司的要求,不必要地延长垄断和推迟低价仿制药品的进程,向数百万病人提高药品的价格,对此,无国界医生组织表示失望。”

 

其他的机构对TPP协定中劳工保护条款的可实施性提出质疑,特别是在文莱、马来西亚和越南。有公民社会组织提出,马来西亚的贩卖人口问题应当予以关注。

 

上述三国的官员在周一确认,他们承诺解决劳工权利方面的问题,并提到他们都是国际劳工组织的成员以示他们的承诺。

 

美国贸易谈判代表Froman认为,TPP将设立“有史以来贸易协定中最强有力的劳工标准”,包括的条款涉及组织工会和集体谈判的权利,最低工资标准和最高工作时限,安全工作条件和禁止强迫劳动和童工。

 

这位美国官员说,“与(越南、马来西亚和文莱),我们非常密切的开展工作,并就所需采取的特定的措施保持合作,以帮助他们的体制符合国际劳工标准,包括在能力建设和其他方面的合作措施。

 

批准问题

 

尽管谈判结束了,在TPP面前的道路仍然充满困难,因为这个协定必须得到各国国内立法机关的批准方能生效。

 

比如,众所周知,在美国国会通过贸易协定历来是困难重重。比如国会最近批准的三个与韩国、哥伦比亚和巴拿马的贸易协定,都是经历了国会议员之间的政治角逐,而且谈判结束后四年之久才获得批准生效。

 

事实上,在2010年,与韩国的协定部分进行了重新谈判,使得美国在汽车和牛肉方面得到了更好的条件。因为很显然,原先谈判达成的协定不能在国会获得通过。(《桥》周报英文版, 2010年12月09日2011年10月12日)

 

今年早些时候重续和更新贸易促进授权,已经显示出美国国会议员之间以及美国公众对于TPP等贸易协定的益处和潜在风险方面存在严重的分歧。(《桥》周报, 2015年07月03日)

 

美国贸易代表Froman保证,他的办公室将立即开始与国会领导人开始工作,决定批准程序的步骤。他同时承认,根据贸易促进授权设立的时间节点,TPP不可能在2016年以前获得国会的批准。

 

与此同时,一些负责贸易事务的主要国会议员,特别是参议院财经委员会和众议院筹款委员会的议员对TPP的回应是有褒有贬,在一些问题上公开表示质疑。这意味着前路不易。

 

比如,参议院财经委员会主席、犹他州共和党人Hatch周一表示,最终的TPP协定“很遗憾,看起来做得不够”,但是没有特别指明协定的哪些方面有问题,并提到还没有看到协定的细节。

 

Hatch、民主党参议员Ron Wyden和共和党众议院Paul Ryan是贸易促进授权法案的设计师,三位一致支持认为,TPP究竟带来哪些收益取决于最终协定的细节。

 

Ryan是众议院筹款委员会主席,他作了更加谨慎的回应,他说,在看到最终谈判文本之前,他将“保留判断”,同时强调,只有“一个好的协定,也就是符合新的贸易促进授权中规定的国会指引的协定才有可能获得众议院的通过。”

 

Wyden也作了类似的评论,他说,只有看到协定的全部文本之后才能分析协定的利弊,同时赞赏货币论坛、越南和马来西亚的劳工权利保护、特别是马来西亚承诺解决贩卖人口问题,以及在解决野生动物贸易和自然资源保护方面的承诺。

 

对于TPP的投资者-东道国争端解决条款中排除烟草行业,俄勒冈参议员Sandy Levin说,这将“确保TPP成员国可以管制烟草行业,而不用担心大烟草公司的恐吓和起诉。”

 

Levin是众议院筹款委员会民主党领袖,他长期以来担心这个贸易协定的设计,欢迎TPP在某些领域取得的进展,包括烟草行业排除在投资者东道国争端解决机制之外,以及一些成员的劳工权利保护义务,但是认为货币论坛的计划“完全是毫无用处”。

 

虽然美国国会的批准进程可能波澜起伏,这引起大家广泛的关注,但是在其他国家的批准也可能十分困难。

 

比如在加拿大,10月19日将举行大选,然后新的议会将上任。目前的民意测验结果显示,现任总理、保守党党首哈珀和他的两个反对党竞选对手不相上下。

 

新民主党党首Tom Mulcair已经表示,如果他的党派获胜,他们不会接受TPP。另一个竞选对手自由党党首Justin Trudeau 还没有就TPP做出正式的表态,说需要看最终协定的具体内容。

 

分析人士认为,TPP要在日本议会获得批准也将十分艰难,特别是该议会对农产品市场开放一直保持沉默。日本议会的批准程序至少也要等到明年。

 

ICTSD报道;CTV新闻,2015年10月5日,“TPP贸易协定:主要党派领导人表示立场”;THE GLOBE AND MAIL,2015年9月22日, “民意测验:联邦辩论之后,三党之间不分上下”;JIJI 新闻,2015年10月6日,“日本议会今年不可能批准TPP”;CBC新闻,2015年10月5日,“TPP:官员称是汽车行业的胜利”。

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